II OSK 1212/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Małgorzata Włodarska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 859/06 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. S. wniesioną na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2006 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu wydanych w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. S. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Była ona jako kilkuletnie dziecko deportowana z rodzicami przez okupacyjne władze niemieckie w czasie Drugiej Wojny Światowej na teren Niemiec, gdzie rodzice wykonywali roboty przymusowe. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił B. S. przyznania żądanego świadczenia ze względu na to, iż jako małoletnie dziecko nie świadczyła ona pracy przymusowej. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wymieniony organ uchylił na podstawie przepisu art. 154 k.p.a. własną decyzję z dnia [...].10.1999 r. i przyznał skarżącej uprawnienia do żądanego świadczenia w maksymalnym wymiarze określonym w art. 3 ust. 1 podanej wyżej ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym... Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy kolejną decyzją wydaną w dniu 13 października 2004 r. B. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 837/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2004 r. i w motywach wyroku zobowiązał organ do spowodowania sprecyzowania stanowiska i żądań strony. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 14 czerwca 2006 r. B. S. wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 1999 r. i [...] października 2004 r. Po rozpoznaniu tak sprecyzowanego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż obie decyzje − których wniosek dotyczy − zostały już usunięte z obrotu prawnego i postępowanie o stwierdzenie ich nieważności jest bezprzedmiotowe. Dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności, powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. Wymieniona ostatnio decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2006 r. Na powyższą decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. przez umorzenie postępowania nieważnościowego, mimo że decyzje objęte wnioskiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że w następstwie wydania tych decyzji otrzymała prawo do żądanego świadczenie z kilkuletnim opóźnieniem, a stwierdzenie nieważności tych decyzji będzie stanowiło podstawę do przyznania jej odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa i dlatego skarga wniesiona na tę decyzję nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu: a) z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej oraz b) decyzji z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]. Pierwsza z tych decyzji, tj. decyzja z dnia [...] października 1999 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, została wyeliminowana z obrotu prawnego wydaną w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], którą to decyzją organ ten uchylił ww. decyzję i przyznał skarżącej uprawnienie do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w maksymalnym, określonym w art. 3 ust. 1 tej ustawy wymiarze. Wydana w trybie art. 154 k.p.a. decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest decyzją prawomocną. Druga z decyzji, której dotyczy zgłoszony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności, to jest decyzja z dnia [...] października 2004 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 837/04, którym to wyrokiem Sąd ten uchylił zaskarżoną w sprawie decyzję. W świetle powyższych prawidłowych i niespornych w sprawie okoliczności faktycznych zdaniem WSA trafnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że wszczęte wnioskiem skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji tego organu z dnia [...] października 1999 r. oraz z dnia z dnia [...] października 2004 r. winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż w sytuacji wyeliminowania decyzji obrotu prawnego w przewidzianym do tego trybie zwykłym lub nadzwyczajnym stwierdzenie jej nieważności jest niemożliwe i postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Organ umarza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także w sytuacji, gdy decyzja była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i sąd ten bądź oddalił skargę, bądź uchylił decyzję będącą przedmiotem kontroli w sprawie. Skutkiem wyroku uchylającego decyzję jest wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego. Natomiast po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego, iż obie decyzje, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego, nie było w stosunku do nich podstaw do oceny, czy były one dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wymieniony wyrok zaskarżyła B. S. skargą kasacyjną sporządzoną przez adw. K. M.. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik procesu, to jest: I) art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek nieuwzględnienia przez sąd wszystkich naruszeń przepisów, dokonanych w trakcie postępowania przed organami administracji publicznej, a w szczególności poprzez pominięcie naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a przez to pozbawienie strony możliwości prawnej dochodzenia na drodze postępowania sądowego w trybie art. 4171 § 2 k.c. naprawienia szkody, jaka bezspornie zaistniała w związku z wydaniem decyzji z dnia [...]października 1999 r.; II) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności wskutek uznania braku wystąpienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, zmienionej na wniosek strony, podczas gdy wyraźną intencją strony było przyznanie jej świadczenia za okres od lipca 1999 r., co czyni rozstrzygnięcie organu, tj. uchylenie decyzji pierwotnie odmawiającej skarżącej przyznanie świadczenia i zastąpienie jej decyzją przyznającą świadczenie bez rozstrzygnięcia o przyznaniu jej świadczenia za okres 3 miesięcy wstecz od daty złożenia wniosku, całkowicie dowolnym i wydanym z naruszeniem prawa, a weryfikacji którego organ, a w braku jego działania − Sąd – winien dokonać z urzędu; III) art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo iż sąd administracyjny pierwszej instancji był upoważniony i zobowiązany do podjęcia z urzędu przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanej we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a w konsekwencji nieobjęcie zakresem orzekania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. i jej zmiany poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z 1999 r., jeżeli była ona obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k., a która to decyzja jedynie uchyliła wadliwą decyzję z 1999 r., co pozbawia stronę prawa dochodzenia odszkodowania za wydanie decyzji niezgodnej z prawem; IV) obrazę art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd administracyjny, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy nie został merytorycznie rozpoznany wniosek strony z dnia 3 lipca 2006 r. i z dnia 6 sierpnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1999 r., a w dalszym ciągu występują materialnoprawne przesłanki do stwierdzenia tej nieważności w postaci uprawnienia strony do dochodzenia naprawienia szkody na podstawie art. 4171 § 2 k.p.c. w zw. z art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na te podstawy, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i − wobec tego − podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w pełni uzasadniony jest pogląd Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z zaskarżonego wyroku, że wobec wyeliminowania decyzji z dnia [...] października 1999 r. oraz z dnia [...] października 2004 r. z obrotu prawnego wniosek B. S. o stwierdzenie ich nieważności nie mógł być uwzględniony, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem − jako bezprzedmiotowe − podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymieniony w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja taka, aż do czasu jej wyeliminowania, jest aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Stwierdzić nieważność można więc tylko w stosunku do decyzji znajdującej się w obrocie prawnym, gdyż nie można wyeliminować decyzji, która nie istnieje już w tym obrocie. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wskazanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie mógł naruszyć, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne nie jest regulowane przepisami k.p.a., lecz ustawą z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro więc zarzuty skargi kasacyjnej winny odnosić się do zaskarżonego wyroku i postępowania sądowoadministracyjnego, a nie do wcześniejszego postępowania administracyjnego, to zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA przepisów k.p.a. są oczywiści nieuzasadnione. Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 i 135 p.p.s.a. Wskazując na wynikający z art. 134 obowiązek uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa mogących mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego naruszenia prawa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, którego nie zauważył Sąd I instancji. Natomiast przepis art. 135 p.p.s.a. nie daje podstawy do orzekania co do ważności aktów administracyjnych nieistniejących już w obrocie prawnym. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.