I OSK 89/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 534/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr SKO-4110/293/21 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 października 2021 r., IV SA/Po 534/21, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 26 kwietnia 2021 r. nr SKO-4110/293/21 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z 4 lutego 2021 r. nr MOPS-DPŚ.4119.7.2021 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wg norm przepisanych powiększone o 23% podatku VAT, na które składa się opłata stanowiąca wynagrodzenie radcy prawnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; dalej: u.p.s.) przez niezastosowanie i uznanie, że zasiłki z pomocy społecznej stanowią dochód skarżącego; 2) art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. przez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący jest osobą wymagającą pełnego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 3) art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. przez niezastosowanie zasady, że na organie ciąży obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego; II. prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w całości, pomimo że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując w konsekwencji dowolnych ustaleń faktycznych przez: a) niepoczynienie ustaleń co do skutków zaniechania przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w pełnej wysokości, tj. zaniechanie ustalenia czy uzasadnione potrzeby bytowe skarżącego w postaci konieczności spożywania posiłków zgodnych z wymogami diety wątrobowej przez sześć miesięcy w każdym dniu trzy razy dziennie zostaną zaspokojone na poziomie odpowiadającym godności człowieka przy częściowym jedynie wsparciu finansowym ze środków publicznych, biorąc pod uwagę niezdolność do pracy skarżącego w tym okresie, b) niepoczynienie ustaleń czy wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego jest odpowiednia i zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego w warunkach odpowiadających godności człowieka, c) poczynienie nieprawdziwego ustalenia, że skarżący ma postawę roszczeniową, d) poczynienie nieprawdziwego ustalenia, że organ nie dysponuje możliwościami finansowymi umożliwiającymi przyznanie wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości, podczas gdy zostało wykazane, że organ dysponuje nadwyżkami finansowymi, e) zawarcie w uzasadnieniu decyzji składników niemieszczących się w dyspozycji normy wynikającej z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tj.: - arbitralnych i emocjonalnie zabarwionych ocen ad personam dotyczących skarżącego, - arbitralnej i emocjonalnie zabarwionej oceny stosowania przez skarżącego środków prawnych zmierzających do realizacji uprawnień przewidzianych w ustawie, w tym prawa do sądu, f) niezwarcie w uzasadnieniu decyzji oceny dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 29 stycznia 2021 r. przedłożonego przez skarżącego celem wykazania zaleceń lekarskich dotyczących konieczności stosowania diety wątrobowej przez sześć miesięcy w każdym dniu trzy razy dziennie oraz celem wykazania niezdolności do pracy w okresie od 29 stycznia 2021 r. do 1 lipca 2021 r.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. przez oddalenie skargi na skutek naruszenia zasady bezstronności i zasady równego traktowania polegające na stygmatyzowaniu skarżącego przy dokonywaniu kontroli decyzji organu polegające na określaniu skarżącego mianem osoby mającej postawę roszczeniową, dokonywaniu oceny trafności rozstrzygnięcia organu w oparciu o kryteria nieznane ustawie takie jak: prezentowanie roszczeniowej postawy, każdorazowe odwoływanie się od wszelkiej otrzymanej kwoty; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji przeprowadzone było w sposób prawidłowy, podczas gdy przeprowadzone było w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej w zakresie następujących ustaleń: a) przyjęcie ustalenia, że istnieją możliwości skarżącego do dokonania dopłaty ze środków własnych do realizacji niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego polegających na konieczności spożywania posiłków zgodnych z wymogami diety wątrobowej przez sześć miesięcy w każdym dniu trzy razy dziennie, b) przyjęcie ustalenia braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy umożliwiających udzielenie pomocy w wyższej wysokości niż przyznana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Tymczasem w postępowaniu przed organami administracji zabrakło pełnego i precyzyjnego ustalenia oraz udokumentowania stanu faktycznego przez organy administracji i uwzględnienia indywidualnej sytuacji beneficjenta świadczeń. W przedmiotowej sprawie doszło do dowolności w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz do arbitralnego przyjęcia, że wnioskowane świadczenie pieniężne nie mogło być przyznane w pełnej kwocie. Uzasadnienia decyzji obu organów nie wskazują w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego organy uznały, że nie można przyznać wnioskowanego świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej niezbędnym potrzebom wnioskodawcy, tj. zgodnie z zaleceniami lekarskimi. Wskazując na konieczność kierowania się interesem innych osób uprawnionych do uzyskiwania tego rodzaju pomocy i wskazując na ograniczone możliwości finansowe organu, jedynie generalnie odwołano się do konieczności ograniczenia pomocy i przyznawania jej jedynie w formie częściowego dofinansowania, nie wskazując jednak konkretnych kryteriów, jakimi organ kierował się w ustalaniu wysokości świadczenia w tej indywidualnej sprawie. Tymczasem wskazanie kryteriów oznacza wskazanie mierników służących za podstawę oceny oraz wskazanie wpływu poszczególnych mierników na ostateczną wysokość udzielonej pomocy, czego w tej sprawie ewidentnie zabrakło. Organ nie wykazał ani braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego w żądanej wysokości, ani nie wskazał na obiektywne zasady przyznawania świadczeń. Zaistniałe uchybienia w działaniach organów administracji, zmierzających do wydania uznaniowej decyzji administracyjnej, umknęły Sądowi I instancji. Sąd przeprowadził dowód z zaświadczenia z MOPS z Kalisza z 19 lutego 2020 r., zgłoszony na okoliczność wykazania powstałych nadwyżek finansowych MOPS z uwagi na wydanie 133. decyzji odmowych, jednakże ocena tego dowodu przez Sąd nie została dokonana zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż okoliczność wykazanych nadwyżek finansowych organu nie jest doniosła w sprawie, a nadto, że mimo faktycznie istniejących nadwyżek finansowych organ ten nie miał możliwości finansowych udzielenia skarżącemu pomocy w pełnej, wnioskowanej wysokości. Tymczasem wykazane nadwyżki finansowe mogły zostać przeznaczone na potrzeby skarżącego celem uzupełnienia wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego na realizację uzasadnionych potrzeb bytowych skarżącego w postaci sfinansowania całkowitego kosztu zaleconej przez lekarza diety wątrobowej. Nadto Sąd powielił stanowisko organu co do rzekomo roszczeniowej postawy skarżącego, a ocena ta stała się podstawą oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że naruszono zasadę bezstronności i zasadę równego traktowania na skutek stygmatyzowania go przy dokonywaniu kontroli instancyjnej decyzji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wnosi środki przewidziane prawem i swego prawa nie nadużywa, tj. nie podejmuje żadnych zbędnych czynności mogących sparaliżować pracę organów czy Sądu. Przyznając skarżącemu świadczenie pieniężne w zaniżonej wysokości organy kierowały się niechęcią do skarżącego i pominęły obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego. Otrzymywane przez skarżącego świadczenia z pomocy społecznej nie stanowią dochodu. Warunkiem sine qua non udzielenia przez organ świadczeń z pomocy społecznej jest to, że są przyznawane na sfinansowanie celu uznanego przez organy jako cel niezbędny, stanowiący niezbędną potrzebę bytową skarżącego. Skarżący jest związany zadeklarowanym we wniosku celem i nie ma możliwości relokacji otrzymywanych środków finansowych na inne cele niż przyznane, w szczególności przez dokonanie z tych środków dopłaty do diety wątrobowej. Skarżący jest osobą schorowaną, skrajnie ubogą, trwale wykluczoną z rynku pracy, jest to okoliczność wykazana wyżej wskazanym zaświadczeniem lekarskim. Zalecana dieta wątrobowa, ażeby odniosła właściwy skutek terapeutyczny, musi być stosowana w sposób ciągły trzy razy dziennie każdego dnia przez sześć miesięcy, a nie jedynie raz dziennie w dni robocze. Skarżący kasacyjnie jest osobą wymagającą wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych w pełnej wysokości i dopiero takie wsparcie umożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną nie wlicza się zasiłku celowego. W sprawie nie zakwestionowano, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia (wobec czego w ogóle było możliwe wydanie decyzji pozytywnej), a za podstawę do wyliczenia dochodu w miesiącu złożenia wniosku przyjęto wypłacany stronie zasiłek stały. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Nie naruszono w sprawie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. przez nieudzielenie "pełnego" wsparcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta ma zatem charakter pomocniczy, subsydiarny i doraźny, jej działania nakierowane są na pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji, a nie na dostarczanie w pełnym zakresie środków do życia. Znajduje to potwierdzenie także w art. 3 ust. 1 u.p.s., że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasada udzielania wsparcia potwierdza, że świadczenia pomocy społecznej mogą mieć charakter uzupełniający i pomocniczy, zadania pomocy społecznej nie są realizowane jedynie wówczas, gdy z jej zasobów zaspokojone zostaną w całości potrzeby wnioskodawcy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W sprawie nie doszło do zaprzeczenia tej zasadzie, organy wskazały z jakich powodów uznają zakres udzielonej pomocy za adekwatny. Z jednej strony wzięto pod uwagę zgłaszane przez skarżącego potrzeby, zaś z drugiej strony uwzględniono świadczenia celowe już przyznane, a także poziom wydatków ponoszonych na przygotowanie posiłków dla podopiecznych pomocy społecznej. Organ I instancji zrelatywizował wysokość przyznanego świadczenia do kosztów posiłku przygotowywanego dla podopiecznych MOPS przez podmiot wyłoniony w toku zamówienia publicznego, jest to kryterium zobiektywizowane i zrelatywizowane do kosztów rzeczywistych. Przyznana pomoc jest przy tym pomocą na zakup nie tylko gotowego posiłku, ale także żywności do jego samodzielnego przygotowania, co w świetle doświadczenia życiowego zwykle obniża koszt w relacji do kosztu posiłku gotowego, a skarżący dysponuje własnym mieszkaniem i zapleczem do przygotowywania posiłków. Należy zauważyć, że jakkolwiek tezy skargi kasacyjnej bazują na zarzucie, że okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącemu świadczenia w wysokości "pełnej", to nie sprecyzowano, jaka kwota miałaby odpowiadać "pełnemu" wsparciu. Z tego powodu twierdzenie, że przyznana kwota odbiega od kwoty optymalnej jest gołosłowne i niepoparte żadnymi konkretami. Z tego też powodu nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Potrzeby skarżącego zostały rozeznane w stopniu dostatecznym, a udzielona pomoc skorelowana z możliwościami pomocy społecznej, na co organy przytoczyły rzeczowe argumenty. Także z tego powodu zarzuty pod adresem decyzji i arbitralności w działaniu organów pozbawione są podstaw. Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania czy "stygmatyzacji" skarżącego wskazanie na dotychczasowy zakres udzielanej pomocy i jej częstotliwość, a także na postawę skarżącego wobec przyznanych świadczeń. Okoliczności te mieszczą się w ogólnych zasadach udzielania pomocy społecznej wyżej wskazanych w art. 2 ust. 1, art. 3 u.p.s., jak też w zasadzie współdziałania określonej w art. 4 u.p.s. i służą do miarkowania pomocy w przypadkach, gdy jej udzielenie oparte jest na zasadzie uznania, jak w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Użyte w uzasadnieniu organu II instancji określenie postawy skarżącego jako "roszczeniowej" nie ma charakteru poniżającego czy uwłaczającego, choć oprócz elementu opisowego zawiera w sobie element oceniający, wskazujący na nadmierne czy wygórowane oczekiwania. Jak jednak wskazano, art. 4 u.p.s. uprawnia organ do dokonywania oceny postawy osób korzystających z pomocy społecznej przez pryzmat ich dobrej woli w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i współpracy w rozwiązywaniu problemów. Postawa "roszczeniowa" oznacza przyznanie przez skarżącego prymatu działaniom pomocy społecznej i rezygnację z podejmowania własnych starań o poprawę sytuacji materialnej. Okoliczności te organ przy wydawaniu decyzji uznaniowej uprawniony był wziąć pod uwagę. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wyżej wskazano, organy poczyniły w sprawie rzeczowe i konkretne ustalenia dotyczące wysokości pomocy na dożywianie i oparły swoje decyzje na przedstawionych wyliczeniach, z uwzględnieniem możliwości pomocy społecznej i zakresu zgłaszanych w gminie potrzeb. Warunkiem skuteczności zgłoszonych zarzutów jest zatem wykazanie, że ustalenia te są nieadekwatne. Takich argumentów skarga kasacyjna jednak nie przedstawia, łącznie z brakiem wyliczenia optymalnego kosztu posiłku zaleconego skarżącemu przez lekarza. Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie poczyniono ustaleń w koniecznym zakresie. Natomiast mając na względzie przedstawione wyżej ogóle zasady udzielania pomocy społecznej, nie jest zasadny zarzut, że w sprawie konieczne było ustalenie, czy przyznana pomoc w pełni zaspokaja wszystkie potrzeby żywieniowe skarżącego. Nie znajduje potwierdzenia także teza, że uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera elementy wykraczające poza dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie są ani arbitralne, ani niedozwolone twierdzenia odnoszące się do postawy i oczekiwań skarżącego względem udzielanej mu pomocy, co wyżej już Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił. Natomiast zaświadczenie lekarskie o niezdolności skarżącego do pracy nie dotyczyło przesłanki relewantnej z punktu widzenia podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś z uzasadnienia wydanych decyzji wynika, że jego wysokość ustalono w relacji do kosztu posiłków przygotowywanych dla pomocy społecznej, który posłużył organowi jako zobiektywizowane kryterium. Skarżący nie wykazał, że koszt diety wątrobowej (lekkostrawnej z założenia) jest znacząco wyższy. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie pomija, że wydane decyzje są wydawane w warunkach uznania administracyjnego, czego w skardze kasacyjnej nie podważono. Oznacza to, że organ był uprawniony do miarkowania przyznanego świadczenia. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że miało to miejsce w oparciu o rzeczowe i zobiektywizowane kryterium kosztu posiłku, nie było arbitralne. Podobnie uzasadnione jest w takiej sytuacji odwołanie się do możliwości finansowych pomocy społecznej i interesu innych osób ubiegających się o wsparcie, co znajduje uzasadnienie w art. 3 ust. 4 u.p.s. Odwoływanie się do możliwości finansowych skarżącego nie było natomiast kryterium ustalenia wysokości pomocy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.