II SA/Łd 319/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]. a.bł. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2407 ze zm.), zwanej u.p.p.w.d., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N. B., sprostowane postanowieniem z dnia [...] w zakresie błędów pisarskich w jego rozdzielniku. W uzasadnieniu tego postanowienia - Kolegium wskazało, że M. B. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, wskazując że jest kawalerem i ubiega się o świadczenie wychowawcze na dziecko N. B. urodzoną 26 maja 2014r., która z nim zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu. Z przeprowadzonego u skarżącego wywiadu środowiskowego wynika, że dziecko było uśmiechnięte, zadowolone i czyste. Pokój dziecka był czysty i panował w nim porządek. Dziecko miało zapewnione ubrania, obuwie i zabawki. Sprawowana jest w sposób naprzemienny opieka nad małoletnią N. B. wraz z matką dziecka. Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017r., sygn. akt VII Nsm 163/17, sąd rodziny - udzielając zabezpieczenia na czas trwania postępowania do czasu jego prawomocnego zakończenia - postanowił o sposobie i terminach osobistych kontaktów strony z małoletnią N. B. w sposób wskazany w tym postanowieniu, nie orzekł jednak, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Powołując art. 61 i art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., Kolegium stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze na córkę, ponieważ zostało ono wcześniej przyznane biologicznej matce dziecka na okres od 1 lipca 2019r. do 31 maja 2021r., przed złożeniem przez skarżącego (ojca dziecka) wniosku o to samo świadczenie. Wystąpiła zatem inna uzasadniona przyczyna z powodu, której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, na to samo dziecko, w tym samym okresie czasu, może być przyznane tylko jedno świadczenie wychowawcze i może je pobierać tylko jedno z rodziców, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Skargę na to postanowienie złożył M. B., zarzucając pominięcie w całości ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego potwierdzającego opiekę naprzemienną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że córka jest pod opieką obojga rodziców i opieka ta ma formę naprzemienną, pomimo, że nie ma takiego zapisu w postanowieniu sądu rodzinnego z dnia 21 grudnia 2017r. Dodał, że córka jest pod opieką, każdego z rodziców w porównywalnych okresach i postanowienie sądu jest wykonywane. Skarżący wyjaśnił także, że dziecko spędza połowę wakacji, ferii i świąt pod wyłączną opieką każdego z rodziców. Każdy z rodziców sprawuje co drugi weekend wyłączną opiekę nad dzieckiem. W każdym tygodniu dziecko spędza u każdego z rodziców 2 lub 3 noclegi naprzemiennie, a rodzice w takich samych proporcjach partycypują np. w zaprowadzaniu czy odbieraniu dziecka z przedszkola i każdy z rodziców we własnym zakresie zapewnienia ubrania, zabawki i środki czystości oraz wyżywienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone w tej sprawie postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Kolegium w sposób istotny naruszyło przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 61a § 1, art. 11, art. 7, art. 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej sprawy przez Kolegium, a zawarte w sentencji zaskarżonego postanowienia, pozostaje w kolizji z treścią uzasadnienia, zaś treść uzasadnienia dodatkowo zawiera wewnętrznie sprzeczną argumentację. Widoczna jest też niekonsekwencja organów w czynnościach procesowych podejmowanych przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, podważających formalną formę prawną rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko, jak i przyjętą formę procesową rozpoznania tego wniosku. Te niespójności działania organów nie pozwalają w konsekwencji na odkodowanie rzeczywistych intencji organów co do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Nie jest bowiem jasne to, czy organy w tej sprawie uznały, że nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego i jakie przyczyny za tym przemawiały, czy też może, że prowadzenie tego postępowania było dopuszczalne, lecz brak było w prawie materialnym podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony, a nadto jakie przesłanki za tym przemawiały, a mianowicie czy był to brak wskazania w orzeczeniu sądu rodzinnego na sprawowanie opieki naprzemiennej nad dzieckiem, czy też może fakt wydania decyzji dla matki dziecka w sprawie tego świadczenia. Nie jest więc zrozumiałe to, czy organ rozpoznał sprawę formalnie (procesowo) czy też merytorycznie, które to sposoby rozstrzygnięcia – co oczywiste - wzajemnie się wykluczają, a strona nie otrzymała logicznego i spójnego stanowiska co do przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Tym samym organ nie wskazał stronie jej rzeczywistej sytuacji prawnej w jej indywidualnych okolicznościach faktycznych. Strona - nie znająca przecież arkanów i zawiłości prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza procesowego - pozbawiona została w konsekwencji takiego działania organu także realnej możliwości obrony swoich praw, polegającej na formułowaniu w sposób skuteczny adekwatnych do rozstrzygnięcia sprawy i jego motywów zarzutów. Kolegium naruszyło zatem w sposób rażący elementarne podstawy rozpoznawania spraw administracyjnych. Sąd zauważa bowiem, że forma prawna postanowienia, jak i powołanie w jego uzasadnieniu art. 61a § 1 k.p.a. oraz odwołanie do argumentu odnoszącego się do przyznania wnioskowanego świadczenia matce dziecka, co ma stanowić w ocenie Kolegium przeszkodę do rozpoznania wniosku skarżącego, sugerują, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego ma charakter procesowy i sprowadza się do oceny niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie tego wniosku. Przepis ten stanowi bowiem, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie powołanie w podstawie prawnej poddanego kontroli postanowienia art. 4 ust. 1 i 2 u.p.pw.d. oraz odwołanie się w jego uzasadnieniu do argumentu braku w orzeczeniu sądu rodzinnego stwierdzenia o sprawowaniu nad dzieckiem naprzemiennej opieki przy jednoczesnym ustaleniu w drodze wywiadu środowiskowego sprawowania przez skarżącego naprzemiennej opieki nad dzieckiem dowodzi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy świadczenia wychowawczego. Niezależnie od tej wadliwości zaskarżonego postanowienia Sąd nie podziela również wyrażonego przez Kolegium poglądu, które - przyjmując jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego – uznało, że wcześniejsze, tj. w dniu 5 lipca 2019r., przyznanie matce dziecka decyzją świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę, a więc w tym samym zakresie, o który wnioskuje skarżący, stanowi inną uzasadnioną przyczynę, określoną w art. 61a § 1 k.p.a., powodującą, że postępowanie z wniosku skarżącego nie może być wszczęte. W tym zakresie uwadze Kolegium umknęło to, iż w tej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy przyznania świadczenia wychowawczego, która uzasadniałaby zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Z wnioskiem o to świadczenie wystąpił skarżący jako ojciec dziecka, natomiast rozpoznanie sprawy inną decyzją, na którą to okoliczność powołuje się Kolegium, dotyczy wniosku o świadczenie wychowawcze matki dziecka. Nie zachodzi więc tożsamość podmiotowa w obu tych sprawach, która czyniłaby niedopuszczalnym wniosek skarżącego. Zgodzić się bowiem trzeba z judykaturą, że "tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie" (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016r., sygn.. akt II OSK 841/15, LEX nr 2248195). Choć w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje jednemu z rodziców tzn. matce lub ojcu dziecka, to jednak należy mieć na uwadze art. 5 ust. 2a tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Na podstawie powyższej regulacji świadczenie przysługuje ojcu i matce dziecka. Możliwe jest zatem wystąpienie z wnioskiem o świadczenie wychowawcze zarówno przez ojca dziecka, jaki i przez matkę, pod jednym warunkiem, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Na tą właśnie okoliczność powołuje się skarżący, podnosząc, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną jego i matki dziecka, co z kolei potwierdza wywiad środowiskowy. W konsekwencji przyjąć trzeba, że wydanie decyzji matce dziecka i przyznanie świadczenia w pełnym zakresie nie wyłączało rozpoznania merytorycznie wniosku skarżącego. Odrębną kwestią – w świetle ustaleń organu I instancji a utrwalonych w wywiadzie środowiskowym – jest natomiast prawidłowość wydania decyzji z wniosku matki, co stanowić może potencjalną podstawę wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Nie można też podzielić stanowiska organów obu instancji, wedle których -pomimo braku podstaw do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego – dopuszczalne było prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność sprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej nad dzieckiem, a mianowicie na określoną w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. normatywną przesłankę przyznania świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji i dokonania jej oceny i subsumpcji tej normy w ustalonych okolicznościach faktycznych. W sytuacji braku podstaw do prowadzenia postępowania, tj. przepisu stanowiącego podstawę rozpoznania żądania strony, prawnie wyłączone było prowadzenie ustaleń faktycznych, a następnie i ocena materiału dowodowego, w tym zwłaszcza postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 21 grudnia 2017r, sygn. akt VIII Nsm 163/17, oraz przeprowadzonego u skarżącego w dniu 5 listopada 2019r. wywiadu środowiskowego. Jak bowiem przyjmuje judykatura "na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym" (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 listopada 2019r., sygn. akt II SA/Lu 411/19, LEX nr 2758952). Nie ma najmniejszych wątpliwości, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe i sporządzany jest na urzędowym formularzu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017r., sygn. akt I SA/Wa 1378/16, LEX nr 2463356). "Analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy łącznie z oceną zebranych dowodów przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji" (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2004r., sygn. akt OSK 813/04, LEX nr 164713). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego organy obowiązane będą – wobec braku przeszkód do prowadzenia postępowania oraz mając na uwadze zgromadzone już dowody w sprawie – zapewnić formalne włączenie tych dowodów w poczet materiału dowodowego sprawy, umożliwić stronie wypowiedzenie się w sprawie, a następnie merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi art. 104 § 3 k.p.a. Przy podejmowaniu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku niezbędne będzie rozważenie zawartej w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. okoliczności prawnej "naprzemiennej opieki nad dzieckiem" w kontekście wynikających z konstytucji standardów, w tym zasady równego traktowania stron czy istnienia usprawiedliwionych powodów różnicowania sytuacji podmiotów znajdujących w analogicznej sytuacji faktycznej, w tej sprawie matki i ojca dziecka. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. B.A.