II OSK 1859/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 111/10 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodności z wydanym pozwoleniem na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 111/10, oddalił skargę I. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodności z wydanym pozwoleniem na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta B. wydał Spółce C. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na spółkę P. Sp. z o.o. i na jej wniosek została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2002 r., którą wprowadzono zmianę w pozwoleniu na budowę, polegającą na adaptacji strychu, przez co zwiększyła się powierzchnia użytkowa budynku i liczba lokali mieszkalnych z 58 na 65. I. Ł. złożyła wniosek do nadzoru budowlanego o sprawdzenie zgodności wybudowanych lokali z wydanym pozwoleniem na budowę. Wskazała, że zgodnie z dokumentacją inwestor wybudował 65 mieszkań, w rzeczywistości jest 58 i zdaniem wnioskodawczyni brakuje 7 lokali. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustalił, że budynek wielorodzinny składa się z kilku części. Część posadowiona na działkach geodezyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – [...] (członkiem tej Wspólnoty jest I. Ł.) i znajduje się tam 58 mieszkań. W drugiej części budynku, na działce nr [...], która jest współwłasnością osób prywatnych znajduje się 7 lokali mieszkalnych. Organ I instancji nie stwierdził, aby inwestor naruszył przepisy budowlane, gdyż wybudował 65 mieszkań zgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podzielił stanowisko inspektora powiatowego, zauważając, że I. Ł. dąży do uporządkowania stanu prawnego udziałów w nieruchomości wspólnej, albowiem jej zdaniem wielkości udziałów w nieruchomości nie są adekwatne do powierzchni własnościowych lokali poszczególnych osób. WINB stwierdził, że określenie udziałów w gruncie pod budynkiem nie należy do kompetencji nadzoru budowlanego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, I. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę budynków postawionych na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...] i [...], zobowiązanie organu administracji publicznej do wprowadzenia z urzędu zmian w dokumentacji budowlanej i notarialnej właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w zakresie określenia stanu faktycznego powierzchni użytkowej budynku oraz ilości wybudowanych mieszkań na podstawie danych wynikających z Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wskutek przeniesienia udzielonego Spółce C. pozwolenia na budowę na Spółkę P. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezydent Miasta naruszył prawo podmiotowe właścicieli do gruntu i budynków. Dotyczyło to także zmiany pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., która odnosiła się tylko do adaptacji strychu na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...] w B. W ocenie skarżącej Urząd Miejski w B. wskutek nie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, doprowadził do zniekształcenia treści i wartości podmiotowych zakreślonych w aktach notarialnych właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...]. Wielkość ogólnej powierzchni budynków powinna wynikać z pozwolenia na budowę inwestycji i jest współistotna z własnością i udziałem w lokalach poszczególnych właścicieli nieruchomości. Dalej skarżąca podniosła przekroczenie wysokości budynku, niewłaściwą ilość miejsc parkingowych oraz brak nadzoru budowlanego w trakcie budowy, albowiem woda gruntowa zalewa piwnice. W odpowiedzi na skargę PWIND w B. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że wykraczają one poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nie wykluczył też, że w trakcie procesu inwestycyjnego doszło do nieprawidłowości w zakresie ustalenia udziałów członków wspólnoty mieszkaniowej, czego należy dochodzić na drodze cywilnej. Natomiast obiekt został zrealizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i organy nie miały powodu do ingerencji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że intencją skarżącej, wynikającą z wniosku, jaki skierowała do PINB PG z dnia [...] lipca 2009 r. było doprowadzenie do sprawdzenia przez nadzór budowlany, czy budynek wielomieszkaniowy posadowiony przy ulicy [...] i [...] został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący i właściwie ocenił materiał dowodowy. Były to oględziny obiektu i porównanie stanu rzeczywistego z pozwoleniem na budowę wraz z zatwierdzonymi projektami. Pozwolenie na budowę było jedno dla całego budynku wielorodzinnego, tj. przy ulicy [...] oraz ulicy [...]. Wspólnota Mieszkaniowa posiada 58 mieszkań w części budynku obejmującego ulicę [...] i [...], natomiast 7 mieszkań znajduje się poza wspólnotą na działce o nr [...] przy ulicy [...]. Czynnością organów nadzoru budowlanego, gdyby organy te stwierdziły odstępstwa od wydanych pozwoleń na budowę, byłoby nakazanie inwestorowi doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Takie kompetencje organów nadzoru budowlanego są unormowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro nie stwierdzono odstępstw od wydanych pozwoleń na budowę, to organy nie miały żadnych podstaw prawnych do ingerencji w powstałą inwestycję. Słusznie więc umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie jest wykluczone, iż doszło do nieprawidłowości w zakresie ustalenia udziałów członków Wspólnoty Mieszkaniowej ulicy [...] i [...], ale (jak słusznie zauważa PWINB) nie jest to problem, który władny jest rozstrzygnąć nadzór budowlany. Kwestia wadliwego określenia udziałów właścicieli odrębnych lokali w nieruchomości wspólnej może być sprostowana w formie aktu notarialnego oraz odpowiedniego sprostowania wpisu do Księgi Wieczystej. Bez takich podstaw z dokumentów statuujących własność nie mogą być też wprowadzone zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, na co zwracał uwagę skarżącej WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/ BK 692/08). Jeżeli chodzi o stwierdzenie nieważności wydanych pozwoleń na budowę, Sąd podzielił stanowisko organu, że właściwym organem nie jest tu ani sąd administracyjny, ani organy nadzoru budowlanego. Wszelkie sprostowania w księgach wieczystych także nie należą do kompetencji organów budowlanych, lecz do postępowania cywilnego. Jeżeli występuje niezgodność udziałów, a dotyczy ona (jak się wydaje) nie tylko udziału skarżącej w nieruchomości, to Wspólnota Mieszkaniowa winna podjąć kompleksowe działania prawne w tej sprawie i to przed właściwymi organami. Mając na uwadze powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła I. Ł., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a, kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez : - błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo dokonały swoich czynności i Spółka P. mogła otrzymać pozwolenie na budowę w zakresie nieruchomości oznaczonej znakiem geodezyjnym [...], gdzie od daty [...] sierpnia 2000 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli T. R., Z. i B. S., W. i W. S. oraz K. i B. W. i to oni byli legitymowani do wystąpienia o pozwolenie na budowę, - przyjęcie, że w toku postępowania przed organami niższego rzędu organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 oraz art. 36 a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego zostały spełnione przez Spółkę P. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej w zakresie jak wskazano wyżej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a pomimo to nie zbadał wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dnia [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta B. wydał Spółce C. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w B., a nie jak błędnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że pozwolenie obejmowało także działkę położoną przy ul. [...]. Podczas realizacji inwestycji Spółka C otrzymała decyzję Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2000 r. dzielącą nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnym [...] na działki o numerach geodezyjnych [...], [...], [...]. Dnia [...] sierpnia 2000 r. wydzieloną nieruchomość o nr geodezyjnym [...] nabyli T. R., Z. i B. S., W. i W. S. oraz K. i B. W. Od przywołanej daty wyżej wymienieni stali się współwłaścicielami nieruchomości i to oni mieli interes prawny do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce. Zdaniem skarżącej ani firma C., ani jej następca prawny Spółka P. począwszy od daty [...] sierpnia 2000 r. nie byli uprawnieni do legitymowania się pozwoleniem na budowę na działce [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 28 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego Spółka P. nie miała legitymacji prawnej, aby dostać pozwolenie na budowę na działce [...]. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył tej kwestii i pominął ją przy rozpatrywaniu sprawy. Nie dostrzegł też, że organy I i II instancji także nie zbadały danego zagadnienia. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu wyroku nie ma ani jednej wzmianki w przedmiocie - dlaczego Sąd nie podziela podniesionego zarzutu o braku legitymacji przez Spółkę P. do otrzymania pozwolenia na budowę na działce [...]. Milczenie Sądu świadczy o tym, iż w tym zakresie Sąd nie badał poprawności wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że jej intencją było nie tylko sprawdzenie przez nadzór budowlany czy budynek wielomieszkaniowy został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale czy owo pozwolenie i zmiany w zakresie tego pozwolenia zostały wydane zgodnie z prawem. Podnosiła też, że organy I i II instancji dopuściły się nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Przedmiotowy zarzut nie był brany przez Sąd pod uwagę, gdyż brak o tym wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z treści zarzutu skarżąca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dopatruje się w oddaleniu skargi mimo tego, że postępowanie organów w zakresie wskazanym w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie niniejszego przepisu jednocześnie należało wskazać konkretnie, jakie przepisy zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd oddalając skargę. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej tego nie czyni. Wskazanie, tak jak uczyniła to autorka skargi kasacyjnej, że postępowanie organów dotknięte było wadami "w zakresie jak wskazano wyżej", kiedy wyżej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z zarzutu nadal bowiem nie wynika, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów brak było podstaw pozwalających na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które wyznaczone zostały zaskarżoną decyzją. Decyzja poddana kontroli Sądu wydana została w sprawie, w której organy nadzoru budowlanego badały czy zachodzi niezgodność obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonym i w pozwoleniu na budowę. Istota postępowania sprowadzała się zatem do dokonania analizy, czy obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z projektem budowlanym i zatwierdzającą go decyzją o pozwoleniu na budowę. Poza zakresem rozpoznania organów nadzoru budowlanego pozostawały natomiast kwestie zgodności z prawem pozwolenia na budowę, jak i dotyczące uchybień w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz określenia udziałów właścicieli odrębnych lokali w nieruchomości wspólnej. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim wskazać, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd, jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Zarzucając błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego skarżąca nie określiła jakie rozumienie tych przepisów kwestionuje i jakie ich rozumienie uważa za prawidłowe. Dlatego też zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów nie jest zarzutem stanowiącym usprawiedliwioną podstawę. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna, wniesiona w rozpoznawanej sprawie, nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów dotyczących zastosowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Nadto trzeba zauważyć, że skarżąca konstruując omawiane zarzuty nie wskazała dlaczego uważa, że wymienione wyżej przepisy miały mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.