II SO/Rz 8/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku S.D. o wymierzenie Burmistrzowi [...] grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - postanawia - 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić S.D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S.D. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Burmistrzowi [...] grzywny. Wyjaśnił, że dnia [...] czerwca 2019 r. złożył do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Burmistrza, która to skarga do dnia złożenia wniosku nie została przekazana. W odpowiedzi na ww. wniosek Burmistrz [...] poinformował, że całość akt sprawy, których przesłania domaga się Skarżący znajduje się w WSA w Rzeszowie w związku ze skargą strony na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że strona wielokrotnie była informowana, że akta znajdują się w SKO oraz o tym, że związku ze skargą wyżej wymienionego zostały przekazane do WSA. Jednocześnie wyjaśniono, że Burmistrz podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy odbioru odpadów z nieruchomości położonej w miejscowości [...]. W ich toku nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości ze strony podmiotu odbierającego odpady. W dniu 15 września 2020 r., na wezwanie Sądu (w związku z faktem, że akta administracyjne zostały zwrócone do organu), Burmistrz przesłał całość akt administracyjnych sprawy związanej ze skargą S.D. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], do których dołączona była skarga wyżej wymienionego z dnia [...] czerwca 2019 r. na bezczynność Burmistrza [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu temu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Obowiązki, do których odnosi się powołany art. 54 § 2 p.p.s.a. to konieczność przekazania sądowi skargi wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Tut. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie oraz w doktrynie stanowisko, wedle którego grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe prowadzi do wniosku, że materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a nie obliguje jednakże każdorazowo sądu do wymierzenia grzywny, bowiem z uwagi na zamieszczone w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może" kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Oznacza to zatem, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m. in. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, czy skarga jest dopuszczalna i mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Analizując zasadność wniosku o wymierzenie grzywny Sąd, w oparciu o akta niniejszej sprawy, jak również sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 74/20 ze skargi S.D. na bezczynność Burmistrza [...], dokonał następujących ustaleń. S.D. w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanym do Burmistrza [...] zarzucił prowadzenie przez Spółkę A dyskryminacyjnej polityki, która wyklucza z systemu odbiorów odpadów komunalnych osoby, które nie mają możliwości wynoszenia odpadów do drogi publicznej. Zwrócił się także na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie "o spowodowanie w trybie nadzorczym, aby odbiór odpadów komunalnych odbywał się z jego nieruchomości w [...]". Wobec braku odpowiedzi na ten wniosek Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem. Organ ten postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdził, że Burmistrz [...] nie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku S.D. o wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolegium wskazało, że z analizy akt sprawy oraz pisma Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że wniosek S.D. z [...] stycznia 2019 r. został dołączony do akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2019 r. ([...]) w sprawie odmowy stwierdzenia wysokości nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami za miesiąc grudzień 2017 r. dotyczącej nieruchomości oznaczonej adresem [...]. W toku postępowania organ I instancji dokonał analizy możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej własność S.D., pouczył stronę o obowiązujących w powyższym zakresie przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także o aktach prawa miejscowego obowiązujących na terenie Gminy [...]. Ponadto, w treści uzasadnienia decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) poinformowano S.D. o braku możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości. Poinformowano o zmianach w przepisach prawa miejscowego, które zakładają, że pojazd służący do odbioru odpadów komunalnych nie ma obowiązku poruszania się po nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli nie zostanie zapewniony bezpieczny przejazd. Kolegium wywiodło także, że w sprawie nie zachodzi przypadek bezczynności organu. Burmistrz w toku postępowania udzielił stronie pisemnej odpowiedzi w sprawie możliwości odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio ze stanowiącej jego własność nieruchomości. SKO wskazało także, że powołany art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi normę o charakterze ogólnym, która reguluje obowiązki gminy w zakresie m. in. odbioru odpadów komunalnych. Nie wskazuje on na obowiązek organu wydania w sprawie rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Uznało, że udzielenie stronie odpowiedzi pisemnej w toku prowadzonego postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia wysokości nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc grudzień 2017 r., w którym główny przedmiot sporu stanowiła odmowa odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości S.D. z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu do przedmiotowej, było prawidłowe. S.D. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. złożył skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Z uwagi na jej nieprzekazanie do Sądu dwukrotnie bo pismami z dnia [...] października 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Burmistrza o jej przesłanie. W odpowiedzi Burmistrz pismami odpowiednio z dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. poinformował, że oryginały akt sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] marca 2019 r., a wobec tego, że Skarżący złożył skargę na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. akta, wraz z pismami których przesłania domaga się skarżący, zostały przekazane do WSA w Rzeszowie. Dokonując oceny złożonego wniosku oraz analizy akt sprawy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wymierzania organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie skarga dotycząca zarzucanej organowi bezczynności została wniesiona do organu dnia 18 czerwca 2019 r. Zatem trzydziestodniowy termin na jej przekazanie do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał z dniem 18 lipca 2019 r. We wskazanym terminie organ nie przesłał jednakże wniesionej skargi, lecz dołączył do akt administracyjnych toczącego się postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. O tym fakcie dwukrotnie, bo pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. organ poinformował S.D. W pismach tych organ wyjaśnił, że oryginały akt sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] marca 2019 r., a wobec tego, że Skarżący złożył skargę na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. akta, wraz z pismami których przesłania domaga się Skarżący, zostały przekazane do WSA w Rzeszowie. Jak wynika z analizy akt sprawy powyższe twierdzenia organu znajdują wsparcie w nadesłanych aktach administracyjnych. Wynika z nich również, że akta w związku ze skargą S.D.. znajdowały się w WSA w Rzeszowie, a następnie wobec zaskarżenia wyroku WSA z dnia 10.09.2019 r., sygn. I SA/Rz 4285/19, zostały przekazane do NSA gdzie wyrokiem z 21.04.2020 r., sygn. II FSK 36/20 oddalono skargę kasacyjną. Ostatecznie akta wraz ze skargą S.D. z dnia [...] czerwca 2019 r. na bezczynność Burmistrza [...] zostały przekazane do tut. Sądu dnia 11 września 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). W tym miejscu wskazania wymaga, że postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., sygn. II SAB/Rz 74/20 Sąd skargę S.D. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku z [...] stycznia 2019 r., jako niedopuszczalną, odrzucił. W postanowieniu tym stwierdzono, że bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem żądania S.D. było wszczęcie postępowania w trybie nadzorczym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, "o spowodowanie w trybie nadzorczym, aby odbiór odpadów komunalnych odbywał się z jego nieruchomości w [...]". Sąd wskazał, że przepis ten stanowi normę o charakterze ogólnym, która reguluje obowiązki, zadania gminy w zakresie m. in. odbierania odpadów komunalnych. Z tego faktu oraz z faktu odmowy odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości Skarżącego, z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu do tej nieruchomości, nie wynika obowiązek gminy wszczynania jakiegokolwiek postępowania nadzorczego. W okolicznościach tamtej sprawy brak było przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku Skarżącego. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym nie można było mówić o bezczynności organów administracji publicznej. Z tej przyczyny skarga z [...] czerwca 2019 r. na bezczynność Burmistrza została odrzucona. Odnosząc się do będącego przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu wniosku o wymierzenie grzywny z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy niewątpliwie uznać należało, że doszło do opóźnienia w wykonaniu przez organ obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Organ nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy jest dopuszczalna. Jednakże, w ocenie Sądu fakt ten nie stanowi wystarczającej okoliczności do zastosowania środka, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wobec tego, że sprawa będąca przedmiotem skargi S.D. z dnia [...] czerwca 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to tym samym nie może być przedmiotem skargi na bezczynność. Zatem także i wniosek o wymierzenie grzywny z tytułu nieprzekazania takiej skargi do Sądu jawi się jako niedopuszczalny. Niewątpliwie przedmiot skargi z dnia [...] czerwca 2019 r. dotyczy braku działania organu w sprawie w której podmiot indywidualny nie ma podstaw prawnych do żądania od organu podjęcia czynności. Po stronie Burmistrza brak było kompetencji do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r., brak było stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej. Zakwalifikowanie we wskazany powyżej sposób złożonej przez S.D. skargi z dnia [...] czerwca 2019 r. na bezczynność Burmistrza [...] rzutowało w sposób decydujący na ocenę zasadności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi w terminie sądowi administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za przeważające uznać należy stanowisko, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu może zostać rozpoznany tylko wtedy, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. (patrz: postanowienia NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OZ 953/10; z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I OZ 739/12; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 887/12; z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 271/12; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 590/11; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 325/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 9/14; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 2/12; odmiennie WSA w Białymstoku w orzeczeniu z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SO/Bk 6/13). Podobnie w doktrynie wyrażany jest pogląd, że stwierdzenie, że wniosek strony o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, powinno stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania wnioskowanej sankcji na gruncie art. 55 §1 p.p.s.a. (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 207 -208). Wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być bowiem rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. tj. spraw objętych kognicją sądów administracyjnych. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Na marginesie Sąd zauważa także, że nieprzekazanie skargi do Sądu nie było efektem złej woli i chęci uchylenia się organu od kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy organ informował skarżącego o dołączeniu tej skargi do akt postępowania głównego oraz o tym, że akta wraz z przedmiotową skargą znajdują się najpierw w SKO a następnie w WSA w Rzeszowie w związku ze skargą S.D. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. Natomiast kwestie związane z żądaniami zawartymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. SKO wyjaśniło w treści uzasadnienia postanowienia z [...] maja 2019 r., wydanego w wyniku rozpoznania ponaglenia S.D. w sprawie braku rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie grzywny odrzucił. Wobec odrzucenia wniosku Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.