IV SA/Wa 1161/20

SENTENCJA Warszawa, 15 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SA/Wa 1161/20 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. D., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Pismem z 13 grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji analizując akta sprawy zauważył, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem § 3 ust. 1 pkt 7 tj.: zmiany sposobu użytkowania ziemi. RDOŚ w [...] przeanalizował możliwość zastosowania szeregu odstępstw przewidziany przez ustawodawcę, jednak nie znalazł przesłanek do ich zastosowania. A. D. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając Organowi błędna interpretacje przepisów, oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej na działce o nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Analiza zgromadzonego materiału w postaci wyrysu z mapy sytuacyjno -wysokościowej oraz ogólnodostępnych map na stronie geoportal.gov.pl wykazała, iż przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", gdzie obowiązują zapisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego " [...]" oraz w granicach specjalnej ochrony ptaków [...]. W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar/y Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody "zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów (S. Moczko-Wdowczyk, Kierunki ochrony przyrody. Rozdz. 6. [w;] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2006, s. 158). Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Analiza projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej wykazała, iż teren inwestycji zlokalizowany jest na gruntach: ŁIV, oraz Ps. W związku z tym zdaniem organu przedmiotowe przedsięwzięcie narusza zakaz § 3 ust.1 pkt 7 tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jak wynika z ogólnodostępnych map na geoportal.gov.pl oraz zdjęć lotniczych w programie Google Earth, teren objęty wnioskiem jest niezabudowany i niezagospodarowany. Mając na uwadze zagospodarowanie przedmiotowej działki, nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. Organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania ziemi to wszelkiego, rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 sygn. akt IV SA/Wa 2124/12). Ponadto każda zmiana sposobu użytkowania ziemi, będzie powodować stałe lub okresowe zniszczenie roślinności, a także gleby co prowadzi do przekształcenia łąki pastwiska, użytku rolnego czy nawet nieużytku pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową, letniskową bądź usługową. Organ przypomniał, że głównym cele utworzenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej spowoduje naruszenie zakazu § 3 ust.1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 3 ust. 3 rozporządzenia który przewiduje, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wykazała, ze przedmiotowa działka znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy wsi, na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto nie jest spełniony także warunek dotyczący uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, która rozpatrywana jest pod kątem działek przyległych. Analiza mapy sytuacyjna wysokościowej oraz map dostępnych na stronie https://[...] wykazała, że zabudowa znajduje się na działkach [...] oraz [...], pozostałe działki są działkami niezabudowanymi, co za tym idzie, nie można zastosować odstępstwa dotyczącego uzupełnienia zabudowy. Nie ma także możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia tj. zakaz ten nie dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustawiającym daną formę ochrony przyrody, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa kraju, likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Przedłożony projekt dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem nie jest związany z odstępstwami przytoczonymi powyżej. Zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody "zespołami przyrodniczo – krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub krajobrazowe". Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]", zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Aby zapewnić realizację ww. celu ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 Rozporządzenia. Odpowiadając na zarzuty Skarżącej, które odnoszą się do zabudowy zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej działki, organ stwierdził iż każda inwestycja jest rozpatrywana indywidualnie, a rozstrzygnięcia wydane w przypadku zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach, nie mają wpływu w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 organ wyjaśnił, że odstąpił od analizy przedmiotowej inwestycji pod katem obszarów Natura 2000, ponieważ przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy polegający na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...] usytuowany w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" narusza zakazy przewidziane przez ustawodawcę. A. D. wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z zakazem zawartym w § 3 ust.1 pkt. 7 dotyczącym zmiany sposobu użytkowania ziemi, poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. 2. naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu 1 instancji z rażącym naruszeniem zasad , praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odwołaniu wskazano wyraźnie, że ocena zdjęć satelitarnych miejsca inwestycji prowadzi do wniosku że inwestycja nie może: zmienić sposobu użytkowania ziemi, czego dowodem są okalające działki położone znacznie bliżej jezior, na których dokonano identycznych inwestycji i nie wpłynęło to na sposób użytkowania działki, gdyż nadal są one terenami zielonymi, - nie może ingerować w walory zespołu przyrodniczego "[...]" skoro do tej pory takiej ingerencji nie odnotowano w przypadku identycznych inwestycji położonych znacznie bliżej linii brzegowej Jezior, inwestycja nie może poszerzać linii zabudowy w sytuacji gdy brak jest wyznaczonej granicy takiej zabudowy a odniesienie takiej zabudowy do jedynego trwałego środka zabudowy, tj. drogi publicznej, wskazuje, iż pozostałe inwestycje znajdują się w dalszej odległości od drogi, co nie miało wpływu na poszerzenie zabudowy, - nie może mieć wpływu na obszar Natura 2000, skoro do tej pory takiego wpływu nie odnotowano w przypadku identycznych inwestycji położonych znacznie bliżej linii brzegowej Jezior i w tej samej miejscowości. Trudno uznać, że zmianą sposobu użytkowania ziemi będzie budowa budynku zajmującego nieznaczną jej część, szczególnie że potwierdza to zabudowa działek sąsiednich na których wybudowano podobne budynki i nie miało to wpływu na użytkowanie tych ziem. Jednocześnie fakt znacznego oddalenia wskazanych w zażaleniu działek, nie jest okolicznością uzasadniającą nie uwzględnienie tego dowodu, gdyż jest to dowód na potwierdzenie okoliczności że planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na walory zespołu przyrodniczego "[...]" jak i na obszaru Natura 2000, gdyż wskazane w zażaleniu działki znajdują się znacznie bliżej linii jeziora i obszaru Natura 2000 i nie ma to wpływu na te projekty. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone stanowisko organu narusza zasadę prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazie wynikającym z prawa miejscowego ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Dokonując analizy powyższego przepisu uznał, że planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej (budynek jednorodzinny) na działce ew. nr [...] naruszy wskazany w § 3 ust.1 pkt 7 zakaz, gdyż doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem sądu organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia przyjmując, że realizacja zabudowy mieszkaniowej, do której nie można zastosować wyjątku wynikającego z § 3 ust. 3, a więc taka, która nie jest planowana w obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium lub nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, jest na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazana. Należy zauważyć, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo – krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Wojewody [...] również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając jedynie zakazy, które mają służyć celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla zespołu "[...]". Zakazy te w rzeczywistości są powtórzeniem zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 u.o.p. Zespół przyrodniczo – krajobrazowy to forma ochrony przyrody, która obejmuje fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43 u.o.p.) i w hierarchii form ochrony jest jedną z najsłabszych. W odniesieniu do innych, silniejszych form ochrony przyrody ustawodawca wprowadził w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ww. ustawy zakaz zabudowy. Dlatego też wprowadzone w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia ustawowego zakazy, mają służyć określonemu w § 2 rozporządzenia celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych i w tym znaczeniu muszą być wykładane. Z pewnością nie każdy fragment obszaru zespołu p-k "Jeziora [...]" o powierzchni niemal 4500 ha posiada istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe, a także szczególne wartości kulturowe. Bez takiej ścisłej zależności nie można mówić o konieczności bezwzględnego stosowania zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Niewątpliwie wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz działań na terenie zespołu parkowo – krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi bez takiego punktu odniesienia w rzeczywistości prowadziłby do całkowitego zakazu zabudowy. Realizacja obiektu budowlanego na działce będącej gruntem rolnym, w szczególności wiąże się przecież z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, gdyż wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmiana taka będzie wiązała się z przekształceniem dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu w grunt pod zabudowę mieszkaniową. Ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których wprowadzono określone ograniczenia. Jeżeli skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym lub nie jest konieczna czy racjonalna, to wówczas pozostaje ingerencją nieproporcjonalną i jest wyrazem nadużycia władztwa publicznego. Dlatego nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko organu, który w oderwaniu od celu szczególnego dla którego utworzono zespół przyrodniczo – krajobrazowy dokonuje takiej wykładni przepisów prawa miejscowego, że stanowią one dotkliwszą ingerencję w prawo własności, aniżeli wynika to z ustawy. W przedmiotowej sprawie organ poprzestał na analizie ewentualnych wyjątków od obowiązującego zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi w sytuacji, gdy przede wszystkim nie wykazał, że teren inwestycyjny charakteryzuje się szczególnymi cechami przyrodniczymi wskazującymi na to, że powinien być objęty zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ nie wykazał także, że planowanej zabudowy mieszkaniowej na tym konkretnym terenie inwestycyjnym nie można pogodzić z celem dla którego utworzono zespół p-k, co jest niezbędne dla wykazania konieczności, racjonalności działań zgodnie z zasadą proporcjonalności. Aby za celowe można było uznać analizowanie możliwości zastosowania wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi wynikającego z § 3 ust. 3 rozporządzenia, konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności czy w ogóle zasadne jest twierdzenie, że teren inwestycyjny ma takie cechy, że planowana inwestycja może naruszać ten zakaz. Organ nie dokonał więc wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie ustalił stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, nie dokonał wszechstronnej i swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie ustalił jakie walory przyrodnicze i krajobrazowe dotyczą terenu planowanej inwestycji mieszkaniowej (w postaci budynku jednorodzinnego) położonego bezpośrednio przy drodze powiatowej, w odniesieniu do którego w niedużej odległości znajdują się inne budynki mieszkalne zarówno na działce sąsiedniej, jak też po przeciwnej stronie drogi. Nie wyjaśnił jaki wpływ na postrzeganie tego konkretnego terenu w kontekście ww. wartości ma droga powiatowa, sąsiednia zabudowa, przystanek autobusowy widoczny na pierwszym planie zdjęcia obrazującego widok na przedmiotową działkę. Powyższe uchybienia powodują, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i przy uwzględnieniu wskazanej wykładni przepisów prawa materialnego ustali stan faktyczny sprawy, w tym czy teren inwestycji ma znaczenie dla walorów przyrodniczych i krajobrazowych, jeżeli tak, oceni czy planowana inwestycja (charakter, gabaryty, położenie) przy uwzględnieniu istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i infrastruktury jest do pogodzenia z celami tej formy ochrony przyrody czy też powodować będzie istotną negatywną zmianę tych wartości. W tym ostatnim przypadku oceni czy zachodzi ewentualnie wyjątek od obowiązywania zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, a więc czy planowana zabudowa stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie tylko w odniesieniu do działek przyległych, ale czy jest realizacją obiektu w obszarze nieruchomości, na których istnieje już zabudowa. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.