II OSK 1540/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 725/19 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 725/19 uwzględnił skargę J. D. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] czerwca 2019 r., nr [...]i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r., nr [...] o ustaleniu wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] – nr działki [...] w wysokości 15.666,30 zł oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Jak stwierdził Sąd I instancji, zasadniczym uchybieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było błędne przyjęcie stanu nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz.145; dalej upzp) niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości właśnie wywołanego takim podziałem obliczanej jako suma wartości wydzielonych działek. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 upzp winien być był stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego tj. z dnia 2 czerwca 2007 r., a w tej dacie działka nr [...] jeszcze nie istniała. Opłata planistyczna nie może bowiem obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu tego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp poprzez kwestionowanie prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego ze względu na zakres wyceny obejmujący część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego w 2007 r.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez uznanie, iż Kolegium wadliwie określając przedmiot operatu szacunkowego naruszyło przepis art. 36 ust. 4 upzp. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. 3.3. Kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp jest niezasadny. W istocie zaprezentowana przez organy wykładnia wskazująca na konieczność dokonania wyceny nieruchomości według jej stanu geodezyjnego na dzień sprzedaży, a nie na dzień wejścia w życie planu miejscowego doprowadziłaby do wypaczenia sensu tego unormowania. Uregulowana w tym przepisie opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. II OSK 403/16 oraz z 6 marca 2018 r. sygn. II OSK 1191/16. 3.4. Dla ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego wartość nieruchomości przy uwzględnieniu "nowego" przeznaczenia planistycznego konieczne jest uwzględnienie jej stanu z dnia wejścia w życie planu miejscowego. Jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a ustawy z o gospodarce nieruchomościami podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wywołanego właśnie takim podziałem obliczanej jako różnica pomiędzy wartością dużej działki przeznaczonej w planie pod budownictwo mieszkaniowe a sumą wartości wydzielonych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania. 3.5. Należy w pełni zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 upzp winien być stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego tj. z 6 lutego 2006 r., a w tej dacie działka nr [...] jeszcze nie istniała. Oczywiście w pewnych okolicznościach kwestia powierzchni działki jest irrelewantna dla określenia wartości nieruchomości i w tym kontekście przyjęcie działki po podziale może nie rzutować na prawidłowość wyceny. Jest tak wtedy, kiedy z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, jej powierzchnia nie jest przyjmowana za cechę wpływającą na poziom cen. Taka sytuacja może dotyczyć np. nieruchomości rolnych. Analiza rynku może po prostu wskazywać, że dla określonych nieruchomości powierzchnia czy kształt nie wpływa na jej wartość. Jednakże są to rozważania abstrakcyjne, ponieważ w przedmiotowej sprawie w dacie wejścia planu miejscowego w życie, co nie jest sporne istniała działka nr [...] o pow. 1,1313 ha przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Natomiast biegły przyjął do porównań transakcje z rynku lokalnego analizując transakcje o powierzchniach 500 - 1500 m2. Przy tym przypisał powierzchni nieruchomości wagę 50 %. Wskazując dodatkowo na wewnętrzną niejednorodność tej cechy dokonał jej wewnętrznego podziału z uwagi na: bardzo korzystne “nieruchomości o powierzchni 500 - 700 m2, korzystne -nieruchomości o powierzchni 700 - 1200 m2 oraz dość korzystne -nieruchomości o powierzchni 1200 - 1500 m2. Tym samym wielkość działki miała w przedmiotowej sprawie istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości. Nie wiadomo przy tym w ogóle jak kształtowałaby się cena przy powierzchni ok. 1,1 ha. 3.6. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa przedstawiony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego. 3.7. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie był w przedmiotowej sprawie związany jakimkolwiek prawomocnym orzeczeniem dokonującym odmiennej wykładni art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.