I OSK 204/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1174/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1174/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił J. G. przyznania renty w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca nie spełnia warunków wynikających z art. 83 wskazanej ustawy, dotyczących szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Prezes ZUS zauważył bowiem, że z akt rentowych wynika, iż łączny okres ubezpieczenia J. G. wynosi 21 lat 5 miesięcy 28 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku. Organ podkreślił przy tym, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb, lecz jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, za czym przemawia fakt umieszczenia przepisu art. 83 ustawy w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Na tę decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegające na niewłaściwym zrozumieniu treści tego przepisu. Skarżący podał, że mieszka w rejonie, gdzie występuje wysokie bezrobocie, co stanowi szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1174/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wskazał, że z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Ponadto z przepisu tego wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach na skutek jakiś szczególnych okoliczności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że skarżący tylko i wyłącznie wskutek szczególnych okoliczności nie spełnił warunków ustawowych do świadczenia rentowego, bowiem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący na przestrzeni 56 lat życia posiada łącznie 21 lat 5 miesięcy i 28 dni okresów ubezpieczenia, zaś w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy staż ten wynosił zaledwie 2 lata 1 miesiąc i 18 dni. Sąd podkreślił, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od dnia 16 czerwca 2007 r., co zostało potwierdzone orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 31 grudnia 2007 r., natomiast ostatni udowodniony okres składkowy przypada na dzień 13 luty 2007 r. Jednakże z przebiegu ubezpieczenia wynika, iż od 1 sierpnia 1988 r. do 9 lutego 1994 r., od 1 czerwca 1994 r. do 3 października 1999 r. oraz od 10 grudnia 1999 r. do 31 lipca 2006 r. wystąpiły wieloletnie przerwy w zatrudnieniu. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby w tych okresach skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza że, jak sam wskazał, w tym okresie podejmował różne prace dorywcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ogólne powołanie się na panujące bezrobocie oraz podejmowanie prac dorywczych nie jest dowodem na zaistnienie zdarzenia, bądź trwałego stanu, wykluczającego aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. G., reprezentowany przez adwokata H. K., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy oraz przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia po myśli art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U. z 2004r. Nr 39 poz. 353 z późn. zm), poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na: a) wykluczeniu z możliwego kręgu interpretacji powyższego przepisu wykładni, w świetle której niespełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, jako przesłanka nabycia świadczenia w oparciu o art. 83 wskazanej ustawy winna być rozważana jedynie w odniesieniu do zdarzeń przeszłych, uniemożliwiających aktywność zawodową ubezpieczonego, a nie rozpatrywana z uwzględnieniem okoliczności, które uniemożliwiają kontynuowanie, bądź podjecie pracy w przyszłości na skutek zaistniałej przeszkody w postaci niezdolności do pracy, której ubezpieczony przewidzieć nie mógł, a która to przeszkoda wyklucza ze skutkiem na przyszłość aktywność zawodową ubezpieczonego i tym samym uniemożliwia nabycie prawa do świadczeń w zwykłym trybie; b) przyjęciu stanowiska, iż przy ocenie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie świadczenia na zasadach ogólnych - koniecznym jest wykazywanie przez ubezpieczonego owych szczególnych okoliczności, rozumianych jako zdarzenia z przeszłości zawodowej ubezpieczonego, podczas, gdy niespełnienie warunków ustawowych, winno być rozważane również po dokonaniu oceny możliwości kontynuowania zatrudnienia przez wnioskodawcę, który aktualnie, wobec całkowitej niezdolności do pracy, pozbawiony został realnej możliwości spełnienia warunków nabycia świadczenia na zasadach ogólnych; c) przyjęciu, iż obiektywna niemożliwość uzyskania zatrudnienia, uzasadniona wysokim stopniem bezrobocia w regionie wałbrzyskim, w okresie przypadającym na przerwy w zatrudnieniu, ubezpieczonego, nie stanowi o zaistnieniu okoliczności szczególnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, które to naruszenie sformułowane w pkt 1a,b,c niniejszej skargi skutkowało: 2) naruszeniem przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, to jest art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która to zasada w niniejszej sprawie nie została urzeczywistniona, wobec odmownego uwzględnienia wniosku ubezpieczonego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ stosujący prawo winien rozważać zaistnienie, bądź niezaistnienie szczególnych okoliczności, nie tylko w odniesieniu do przeszłości zawodowej ubezpieczonego, ale również uwzględnieniem stanów faktycznych, w których na skutek obiektywnych przeszkód, ubezpieczony nie może w przyszłości uzyskać uprawnień wobec zaistnienia zdarzenia nagłego i nieprzewidzianego. Stwierdzona bowiem niezdolność do pracy powoduje, iż ubezpieczony traci realną możliwość podjęcia zatrudnienia, w wyniku którego uzyska prawo do świadczenia na zasadach ogólnych. Zdaniem skarżącego, ocena zaistnienia po stronie ubezpieczonego szczególnych okoliczności winna odnosić się nie tylko do przeszłości zawodowej skarżącego, ale również uwzględniać fakt zaistnienia przeszkód, które utrudniają aktywność zawodową ze skutkiem na przyszłość. Wskazano, że w konkretnych okolicznościach sprawy, odwoływanie się do trudnej sytuacji na rynku pracy winno zasługiwać na uwzględnienie, jako uzasadniona przyczyna przerw w zatrudnieniu, gdyż w latach 1988 – 1999 sytuacja społeczna oraz obiektywnie istniejące bezrobocie w regionie wałbrzyskim mogły mieć niewątpliwy wpływ na niewypracowanie dłuższego okresu ubezpieczenia, tym bardziej, iż znaczna część okresu, w którym po stronie skarżącego wystąpiły przerwy w zatrudnieniu przypada właśnie na lata, kiedy skala zjawiska była powszechnie znana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; 2) nie spełnia warunków ustawowych określonych w tym przepisie wskutek szczególnych okoliczności; 3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek; 4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zasadnym jest wskazanie, że przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku w trybie art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie. Jego brzmienie oznacza zatem, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Podkreślić należy, że fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, iż pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie oznacza, że zaskarżoną decyzję cechuje dowolność rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 83 ust 1 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Odnosząc wskazane wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ewentualne przyznanie J. G. świadczenia w drodze wyjątku uwarunkowane było ustaleniem, czy organ miał w ogóle podstawy do przyznania mu takiego świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadną należy uznać ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. Bezsprzecznym bowiem faktem w niniejszej sprawie pozostaje, że na przestrzeni 56 lat skarżący pozostawał w zatrudnieniu jedynie przez 21 lat, 5 miesięcy i 28 dni, zaś w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy staż ten wynosił zaledwie 2 lata 1 miesiąc i 18 dni, a okoliczność, że od dnia 16 czerwca 2007 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, nie stanowi szczególnej okoliczności usprawiedliwiającej przerwy w ubezpieczeniu. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, od dnia 1 sierpnia 1988 r. do dnia 9 lutego 1994 r., od dnia 1 czerwca 1994 r. do dnia 3 października 1999 r. oraz od dnia 10 grudnia 1999 r. do dnia 31 lipca 2006 r. wystąpiły wieloletnie przerwy w zatrudnieniu. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby w tych okresach skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza że, jak sam wskazał, w tym okresie podejmował różne prace dorywcze. Podkreślić bowiem należy, że przy zastosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacenia składek na ubezpieczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazał, ani okoliczności że poszukiwał pracy, ani okoliczności, że nastąpiło zdarzenie wykluczające jego aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Samo bowiem powoływanie się na bezrobocie w regionie nie jest wykazaniem przesłanki istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji stwierdził, iż w pełni uzasadniony jest pogląd organu administracyjnego, że okres pozostawania skarżącego w ubezpieczeniu nie jest adekwatny do jego wieku, zatem za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej tym zakresie. W odniesieniu się zaś do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, należy dojść do wniosku, że i on nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Właśnie z uwagi na przestrzeganie tejże zasady, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji po skontrolowaniu zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, w ramach którego zastała ona wydana, oddalił skargę J. G. Wydanie odmiennego rozstrzygnięcia pozostawałoby w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa będącym fundamentem demokratycznego państwa prawnego, o czym stanowi właśnie art. 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.