II SA/Po 653/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Burmistrza J. z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lipca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza J. z dnia 28 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem L. B.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. Burmistrz J. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem L. B.. Organ I instancji wskazał, iż w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po [...] z dnia 29 września 2021 r., mocą którego oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2021 r., nr [...] Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję z dnia 26 października 2020 r. Burmistrza J. o odmowie przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem L. B.. Od powyższego postanowienia odwołała się A. A., składając zażalenie z powołaniem na interpretację prawną Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wskazująca, iż zasiłek macierzyński nie wyklucza wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – córką L. B. była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji - decyzji z dnia 26 października 2020 r. Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., którą odmówiono przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem L. B.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 22 października 2021 r., nr [...] Skarga na tą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...], sygn. akt II SA/Po [...]. Następnie Kolegium wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") jest m.in. związana z uprzednim rozstrzygnięciem sprawy decyzją ostateczną. W przypadku, kiedy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości, iż przedmiotowej sprawie zachodzi taka tożsamość stosunku administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. A. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza J. z dnia 22 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem L. B.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku uznania, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte organ administracji wydaje na podstawie art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na to postanowienie przysługuje zażalenie, a rozstrzygnięcie organu II instancji – tutaj Samorządowego Kolegium Odwoławczego – następuje w drodze postanowienia. Stąd nazwanie rozstrzygnięcia decyzją, co miało w niniejszej sprawie miejsce, stanowi naruszenie przepisów postępowania. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 61 K.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres działania organu i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczony jest treścią żądania podmiotu zainteresowanego, stanowiącego element konieczny wniosku (art. 63 § 2 K.p.a.). Wniosek (podanie) dotyczy konkretnej sprawy, podlegającej załatwieniu przez organ administracji publicznej. Jeżeli na podstawie treści wniosku nie można ustalić żądania (lub jego zakresu), to wówczas organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego przez dokładne sprecyzowanie, czego domaga się od organu (art. 64 § 2 K.p.a.), ale nie może domniemywać woli strony. Podobnie, jeżeli żądanie jest precyzyjne, organ nie może rozstrzygać takiej sprawy, której to żądanie nie dotyczyło. Sąd podkreśla, że o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 K.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Ponadto treść art. 7 K.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. Powołane powyższej przepisy wskazują, że organ administracji publicznej rozstrzyga decyzją administracyjną sprawę w takich granicach przedmiotowych, jakie zostały zakreślone w żądaniu strony. Organ orzekając nie z urzędu, ale na wniosek nie może zatem uczynić przedmiotem orzeczenia merytorycznego takiego przedmiotu, który nie był ujęty we wniosku strony. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. skarżąca – powołując się na pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wniosła o "ponowne rozpatrzenie mojej sprawy i ustosunkowanie się na piśmie do interpretacji prawnej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej". Organ I instancji nie podjął jednak próby ustalenia, jakiego rodzaju żądanie wniosła skarżąca, przyjmując, że był to ponowny wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, który to wniosek w ocenie organu, został już rozpoznany. Nie wyjaśniono więc, czy był to nowy wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia (okoliczności faktyczne sprawy mogły ulec zmianie), czy też był to wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji Burmistrza J. z dnia 26 października 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem L. B.. Kwestia ta w ocenie Sądu, jako istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinna zostać wyjaśniona przez organy, co powoduje, że odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Burmistrza J. z dnia 28 czerwca 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz jest zobowiązany do wyjaśnienia zakresu żądania wniosku strony, a więc do ustalenia czy pismo skarżącej z dnia 15 czerwca 2022 r. stanowiło: 1) nowy wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego; 2) wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 26 października 2020 r.; 3) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 października 2020 r.; 4) wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 26 października 2020 r. na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a., pouczając równocześnie stronę o skutkach każdego z powyższych wniosków oraz zakresu postępowania nim zainicjowanego. Dopiero ustalenie treści żądania strony umożliwi organowi prawidłowe zakwalifikowanie oraz rozpoznanie wniosku z dnia 15 czerwca 2022 r.