III OSK 6117/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 162/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 9 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu ustalił skarżącej opłatę stałą w wysokości 204 zł za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z [...] w km 1+130, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty stałej ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2.50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 366 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 802.90 m3/h, po przeliczeniu 0.22302778 m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z art. 552a Prawa wodnego, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Organ wezwał do uiszczenia rocznej opłaty stałej w czterech kwartalnych ratach płatnych za I i II kwartał w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, za III kwartał w terminie do 31 października 2020 r. oraz za IV kwartał w terminie do 31 stycznia 2021 r. Skarżąca nie uiściła we wskazanym terminie I i II raty opłaty stałej, w związku z czym organ I instancji zawiadomił Miasto i Gminę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, a następnie wydał decyzję z 9 października 2020 r. Skargę na decyzję z 10 grudnia 2018 r. wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do nieistniejącego podmiotu określonego, jako "Gmina Miasto [...]" zamiast "Gmina [...]". W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju omyłka nie oznacza, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, kto jest adresatem decyzji, a błędne dodanie słowa "Miasto" powinno być traktowane w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej. Poza sporem jest, że w obrocie prawnym jest decyzja Starosty Oświęcimskiego z 28 maja 2015 r. udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania przedmiotowych ścieków, w której określono między innymi maksymalne godzinowe i roczne ilości ścieków oraz ich średnią dobową. Oznacza to, że należało skarżącej ustalić opłatę stałą na podstawie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. W ocenie Sądu I instancji, podnoszone w skardze okoliczności, że [...] jest własnością skarżącej nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej, zobowiązanie do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód [...], którą skarżąca sama utrzymuje i ponosi tego koszty, jest sprzeczne z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat od kwestii własności wód oraz ponoszenia kosztów utrzymania wód. Nie wynika to w szczególności z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]". Po drugie, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 Prawa wodnego. Polegało to na braku podjęcia "wszelkich kroków" niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm., dalej Ramowa Dyrektywa Wodna) w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Skarżąca wskazała, że art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasada ta wyrażona w art 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skarżąca wskazała, że ponosi koszty w postaci utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego kanału [...], stanowiącego własność Gminy [...], co powinno przekładać się na koszt usług wodnych (np. kompensować je). Natomiast organ nie ponosi żadnych "kosztów" w związku z wprowadzaniem wód opadowych do kanału, stad też nie powstał i nie istnieje obowiązek ich zwrotu. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego. Polegało to na nienależnym naliczeniu skarżącej opłaty za usługi wodne. W szczególności polegało to na uznaniu, że odprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością skarżącej stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji obu organów i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwze, zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis Prawa wodnego, jak i żaden przepis Ramowej Dyrektywy Wodnej nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne z ponoszeniem kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Nie wynika to w szczególności z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Opłaty te wiążą się bowiem z korzystaniem z określonych usług wodnych i są niezależne od innych kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych ma uwzględniać koszty środowiskowe, a więc koszty presji jaką dana działalność polegająca na korzystaniu z usługi wodnej wywiera na środowisko. Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia określonych kosztów utrzymania rzeki [...] nie jest przedmiotem tej sprawy. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, jak również zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego. Po drugie, uwzględniając powyższe rozważania nie można przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 Prawa wodnego. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że opłata stała powinna zostać wydana w oparciu o udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne i brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ponoszenia przez skarżącą kosztów utrzymania rzeki [...], które są kosztami niezależnymi od kosztów środowiskowych ponoszonych w formie opłaty stałej za usługę wodną. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. W ocenie skarżącej, polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji jest miejsko-wiejska Gmina [...]. Zarzut ten został ponadto częściowo błędnie sformułowany, ponieważ skarżąca powołała się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi przesłankę nieważności decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że w przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny ustali na podstawie akt administracyjnych, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej, stanowi to oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu w trybie uregulowanym w art. 113 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby (podmiotu), która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony w danej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.