IV SAB/Wa 757/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ; 2. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt. 1; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. K. (dalej: "skarżący") w dniu 27 lipca 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności w postępowaniu organu, skutkujące niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Pismem z 6 stycznia 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Odwołanie wpłynęło do organu w dniu 17 stycznia 2020 r. W dniu 24 lipca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie, a następnie, 30 lipca 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], kończąc postępowanie objęte skargą na bezczynność. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie, określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a związana jest z niezałatwieniem sprawy w terminie, w rozumieniu przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uprawnia Sąd do rozpoznania, w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi na bezczynność. W tym trybie Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Ustawodawca w art. 149 § 1 P.p.s.a., przewidział, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 12 § 1 K.p.a., wyznaczającego standard postępowania organów administracji publicznej w zakresie ekonomiki postępowania, powinny one działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów, przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy, z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc się do prawnych podstaw skargi, zarzucającej bezczynność, Sąd wskazuje, że pojęcie bezczynności należy ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od prawnego wyrażenia: "przewlekłe prowadzenie postępowania", które odczytuje się jako sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – dostępny j.w.). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu w dniu 17 stycznia 2020 r. W dniu 24 lipca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie, a 30 lipca 2020 r. skargę na bezczynność. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Z powyższego wynikają trzy wnioski. Po pierwsze wystąpiła w sprawie bezczynność, bowiem postępowanie przed organem drugiej instancji trwało od 17 stycznia 2020 r. do 31 lipca 2020 r., tj. do wydania przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Organ naruszył terminy załatwienia sprawy administracyjnej, o których wyżej była mowa, jednak temu przekroczeniu, z uwagi na jego niejaskrawy charakter, nie można przypisać cechy rażącego (pkt 2 i 3 sentencji wyroku). W tym miejscu Sąd zauważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Powyższe potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa odnieść należy do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Podobna teza aktualna jest w doktrynie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Skoro na ocenę w aspekcie rażącego naruszenia prawa rzutuje w szczególności zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), to stosunkowo nieduże przekroczenie terminu, chociaż zauważalne i podlegające napiętnowaniu, nie może być uznane za rażące. Trzecim wnioskiem, który się nasuwa jest bezprzedmiotowość postępowania, w zakresie wniosku o zobowiązanie do wydania decyzji przez organ II instancji. Jak wyżej wskazano, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] lipca 2020 r. zakończył postępowanie odwoławcze. Tym samym zrealizowany został cel tego postępowania, choć sama skarga, w aspekcie oceny uprzedniej bezczynności, nie stała się bezprzedmiotowa, co uzasadniło rozstrzygnięcie w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Strona w skardze zwracała się też o zastosowanie środka, określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., czyli wymierzenia organowi grzywny. Środek ten ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków, wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwarunkowania Sąd uznał, że quasi funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania, a skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd oddalił również pozostałe wnioski z uwagi na brak kognicji (również pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.