II OSK 1467/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1042/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2017 r., nr XXXI/810/17 w przedmiocie uchwalenia planu gospodarki odpadami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Wielkopolskiego na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 29 maja 2017 r., nr XXXI/810/17 w przedmiocie uchwalenia planu gospodarowania odpadami, orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części w jakiej uchwała zawiera informacje o gospodarce odpadami niebezpiecznymi - tzw. "mogilnikach" i gdzie stwierdzono, że likwidacja mogilników oraz magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin została zakończona w 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 29 maja 2017 r., Sejmik Województwa Wielkopolskiego, podjął uchwałę nr XXXI/810/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 36 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. Z 2016 r., poz. 1987 i poz. 1954 oraz z 2015 r. poz. 1936, z 2017 r., poz. 785 – dalej: ustawa o odpadach). Pismem z 1 sierpnia 2019 r. spółka wezwała Sejmik Województwa Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na nieprawdziwe informacje w zakresie stanu gospodarki odpadami niebezpiecznymi tzw. "mogilnikami". Następnie spółka wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania przeterminowanych środków ochrony roślin Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do jej dopuszczalności oraz naruszenia interesu prawnego spółki, uznając, że oba te warunki rozpoznania skargi zostały spełnione. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała wiąże się z konkretnymi obowiązkami prawnymi wobec spółki. W zaskarżonej uchwale nie zostały umieszczone pełne informacje na temat istniejących nadal składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin tzw. "mogilników". Przyjęcie zaskarżonej uchwały pociąga za sobą brak ujęcia składowiska odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin, znajdującego się na nieruchomości pozostającej we władaniu spółki (w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I w Poznaniu na terenie działki [...]). Brak umieszczenia obligatoryjnych elementów m.in. w zakresie pełnej informacji o stanie środowiska spowodował, że spółka nie może skorzystać z kompetencji organów samorządu województwa w zakresie przedsięwzięć związanych z mogilnikami, których w ogóle nie uwzględniono. Sąd I instancji podkreślił, że od 2002 r. toczyła się sprawa w przedmiocie możliwego zlokalizowania w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I kolejnego mogilnika, co miało zostać wykryte podczas likwidacji mogilnika w Forcie I w 2002 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Poznania nakazał spółce usunięcie odpadów z pomieszczenia przeciwskarpy Fortu I na jej koszt. Decyzja została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2018 r. Decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta Poznania ponownie nakazał spółce usunięcie odpadów z Fortu I. Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z ustaleń Prezydenta Miasta Poznania, zgodnie z informacjami przekazanymi w tym zakresie przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego przyczyną, która zdecydowała o niepodjęciu usuwania odpadów był brak przekazania przez spółkę wyników badań potwierdzających, że zgromadzony materiał to przeterminowane środki ochrony roślin. Sąd I instancji wyjaśnił, że z ustaleń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 465/19 wynika, że na terenie Fortu I znajdował się jeden mogilnik, ale obejmujący dwa pomieszczenia – w fosie oraz w "przeciwskarpie". W ramach Programu likwidacji mogilników nie usunięto odpadów z obu tych pomieszczeń, lecz tylko z jednego. Oznacza to, że od 2002 r., kiedy usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie Fortu I w pomieszczeniu w fosie nr 1, Marszałek Województwa Wielkopolskiego miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu "przeciwskarpy". Podmiot likwidujący odpady w pierwszym pomieszczeniu przekazał Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego informację o zgromadzonych odpadach w drugim miejscu (pismo z 28 listopada 2002 r.). Podejmując zaskarżoną uchwałę Sejmik Województwa Wielkopolskiego oparł się na niepełnych danych, że wszystkie mogilniki na terenie województwa zostały zlikwidowane w 2009 r. Wpływa to na sytuację prawną spółki. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera aktualnego stanu o gospodarce odpadami w zakresie przeterminowanych środków ochrony roślin, co stwarza zagrożenie dla środowiska i narusza m.in. art. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – dalej: p.o.ś.) oraz art. 13 p.o.ś. Organy miały wiedzę wystarczającą do wydania decyzji w przedmiocie likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego, więc powinno to zostać uwzględnione w treści planu gospodarki odpadami, zamiast deklarowania, że mogilniki zostały zlikwidowane. W ocenie Sądu I instancji, na skutek braku uwzględnienia w uchwale rzetelnej informacji i aktualnego stanu gospodarki odpadami w zakresie przeterminowanych środków ochrony roślin, doszło do naruszenia podstawowych celów planowania gospodarki odpadami. Założenie, że na terenie województwa zlikwidowano wszystkie mogilniki tworzy nieprawdziwy "wizerunek" regionu. Zadeklarowanie braku mogilników powoduje, że cel polityki ochrony środowiska zostaje naruszony. Uchwała zawiera błędne informacje na temat stanu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin, więc zostały naruszone także cele polityki ochrony środowiska z art. 13 p.o.ś., ponieważ uniemożliwia to stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska właśnie w zakresie tego rodzaju odpadów. Ponadto, na skutek błędnych ustaleń w zakresie istnienia na terenie Wielkopolski niezlikwidowanych dotąd mogilników, uchwała nie zawiera określenia sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie w zakresie tego rodzaju odpadów (art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach) oraz kierunków działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki tego rodzaju odpadami. Na skutek braku obligatoryjnych elementów planu dopuszczono do sytuacji, w której uniemożliwia się skuteczną realizację celów krajowego planu gospodarki odpadami w zakresie likwidacji składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin tzw. "mogilników". Zdaniem Sądu I instancji, uchwała w zaskarżonym zakresie nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, ale jest sprzeczna ze stanem faktycznym dotyczącym sytuacji tzw. mogilników na terenie Województwa Wielkopolskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Wielkopolskie. Województwo zarzuciło naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 13 p.o.ś. polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała zawiera błędne informacje na temat stanu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin, przez co narusza cele polityki ochrony środowiska uniemożliwiając stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska w zakresie tego rodzaju odpadów. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 ustawy o odpadach, polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie określa sposobu monitoringu i oceny wdrażania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie, w zakresie odpadów niebezpiecznych w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin, oraz że nie określa kierunków działań kształtowania systemu gospodarki tego rodzaju odpadami. Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Województwo wniosło także o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania "za II instancję" w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Nie wyklucza to możliwości zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został naruszony. Podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Konsekwencją stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny, że w danej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Żaden z powyższych przepisów nie został wskazany jako podstawa kasacyjna, co ogranicza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z art. 13 p.o.ś., polityka ochrony środowiska to zespół działań mających na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 p.o.ś. Natomiast, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (pkt 4), a także określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie (pkt 7). W ocenie Sądu I instancji, uwzględnienie w planie gospodarki odpadami informacji o zagospodarowaniu mogilników w województwie wielkopolskim niezgodne ze stanem faktycznym, stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów. Natomiast stanowisko organu sprowadza się do stwierdzenia, że powyższe normy nie zostały naruszone przez uchwalenie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ponieważ przedmiotowy plan zawiera wskazane wyżej elementy, a jego treść w zakresie dotyczącym mogilników na terenie województwa odpowiadała treści dokumentów, którymi dysponował organ województwa uchwalający plan. W treści skargi kasacyjnej, organ wyjaśnił, że w przedmiotowym planie wskazano kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin (rozdział 5 ust. 5.3. pkt 5.3.4., str. 123 planu). W tej części "zdiagnozowano potrzebę intensyfikacji działań informacyjno-edukacyjnych ukierunkowanych na wzrost świadomości użytkowników oraz sprzedawców na temat odpowiedniego sposobu postępowania z przeterminowanymi środkami ochrony roślin". Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istota sporu sprowadzała się bowiem do zawartego w planie stwierdzenia, że wszystkie mogilniki na terenie województwa wielkopolskiego zostały zlikwidowane, podczas gdy jeden z nich nadal pozostaje niezagospodarowany. W tej niezgodności ze stanem faktycznym Sąd I instancji dopatrzył się między innymi naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o opadach, czego nie zakwestionował skutecznie organ w skardze kasacyjnej. Organ opisał także szczegółowo w skardze kasacyjnej przebieg zrealizowanego w 2009 r. programu likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego. W ocenie organu, zakończenie tego programu uprawniało do stwierdzenia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, że wszystkie mogilniki na terenie województwa zostały zlikwidowane. Organ podkreślił jednocześnie, że wyłączenie spornego obecnie mogilnika z działań podejmowanych w ramach programu likwidacji mogilników, wynikało z ówczesnych zaniedbań ze strony spółki. W konsekwencji organ stwierdził, że zarząd województwa wielkopolskiego będący autorem projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miał obowiązek uwzględnić informacje na temat mogilników zawarte w oficjalnych dokumentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowana argumentacja organu, w żaden sposób nie podważa stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku w zakresie naruszenia przez przedmiotowy wojewódzki plan gospodarki odpadami art. 13 p.o.ś. oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o opadach. Stanowisko organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że pomimo wiedzy na temat stanu przedmiotowego mogilnika (czego nie kwestionuje sam organ), w wojewódzkim planie gospodarki odpadami należało stwierdzić, że wszystkie mogilniki na terenie województwa wielkopolskiego zostały zlikwidowane, ponieważ wynikało to z dokumentów pozostających w dyspozycji zarządu województwa. Organ nie odniósł się przy tym w żaden sposób do kwestii naruszenia interesu prawnego spółki ustaleniami planu, co jest kluczowe w tego rodzaju sprawach i stanowi nie tylko warunek uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale również warunek dopuszczalności tego rodzaju skargi. Zarzut naruszenia art. 13 p.o.ś. nie został w zasadzie w ogóle uzasadniony, ponieważ sprowadza się do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, że zaskarżona uchwała zawiera błędne informacje na temat stanu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin, przez co narusza cele polityki ochrony środowiska uniemożliwiając stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska w zakresie tego rodzaju odpadów. Organ nie przedstawił wykładni tego przepisu, która uniemożliwiałaby przyjęcie, że w tej sprawie doszło do jego naruszenia. Ponadto zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach nie zawiera szerszego uzasadnienia. Argumentacja skargi kasacyjnej jest polemiką ze stanowiskiem, czy organ powinien był uwzględnić sporny mogilnik w zaskarżonej uchwale, co było niewystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tego rodzaju sprawie. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.