I OSK 1494/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Janowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1604/16 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz G. Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1604/16, którym w wyniku rozpatrzenia skargi G. Sp. z o.o. w W., uchylono decyzję wymienionego wyżej organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta K. orzekł: - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 529.006 zł za prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy P. w K. (km: [...]), jako drogi gminnej lokalnej wraz z budową infrastruktury - kanalizacja deszczowa i oświetlenie uliczne oraz przebudową kolidującej infrastruktury: technicznej - sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna w tym oświetleniowa i sygnalizacji świetlnej oraz przebudową ogrodzeń ", - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości 2.444 742 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oraz za części składowe nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. decyzją nr [...], - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz O. S.A. w wysokości 3.202 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. decyzją nr [...], - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz O. S.A. w wysokości 6.686, zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. decyzją nr [...], - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz G. Sp. z o.o. w wysokości 46.802 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. decyzją nr [...], - o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. w wysokości 131.866 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. decyzją nr [...], Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Miejska K., zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie w dniu [...] grudnia 2015 r. nowego operatu szacunkowego, zasadniczo różniącego się od wcześniejszego, wykonanego w dniu [...] lipca 2015 r. Niezależnie od powyższego, odwołująca zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu uznanie w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2015 r. za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny położonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU), nieruchomości "A" stanowiącej samodzielny obszar inwestycyjny, której cena sprzedaży uwzględnia również prawa do dokumentacji projektowej, nieruchomości "B" będącej częścią umowy sprzedaży całego kompleksu działek wraz z zabudowaniami na rzecz jednego podmiotu oraz nieruchomości ,,C," objętej ostateczną decyzją "wz" dotyczącą budowy zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż błędne było uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2015 r., wśród nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU), nieruchomości "A", stanowiącej samodzielny obszar inwestycyjny, której cena sprzedaży uwzględniała również prawa do dokumentacji projektowej oraz nieruchomości "C", objętej ostateczną decyzją wz, dotyczącej budowy zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze. Organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze dyspozycję § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Za błędne przyjęto niedołączenie do operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2015 r. jakiejkolwiek analizy rynku, z której wynikałoby, że nieruchomości, które posłużyły do określenia wzajemnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności (str. 13 operatu szacunkowego), przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową lub komercyjną (na co biegły wskazał w piśmie z dnia [...] września 2016 r.), mogą być uznane za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, położonego w terenach mieszkaniowo-usługowych w kontekście art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane okoliczności spowodowały, iż w ocenie organu odwoławczego, zaszła konieczność zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uchylenia w całości, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty K., celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego. Według organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym). Organ II instancji wskazał też, iż uzupełnianie oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a za taką nie może być uznana wadliwa opinia biegłego. W konsekwencji uznał, że sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należy zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż biegły który sporządził wadliwą opinię podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie na podstawie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Organ odwoławczy uchylił także postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wyznaczające Starostę K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z uwagi na brak podstaw do wyłączania starostów (w tym prezydentów miast pełniących funkcję starostów), na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a., od załatwienia spraw w przypadkach innych, niż te wskazane wprost w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. w art. 142 ust. 2 oraz art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. Sp. z o.o. w Warszawie zarzucając naruszenie: - § 4 ust. 1 i 2 w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy nie spełniał wymogów określonych w w/w przepisach; - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym przede wszystkim błędną ocenę, sporządzonego przez biegłego P. T., operatu , który jest zgodny z wymogami obowiązującego prawa, spełnia wymogi formalne i warunki ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym; - art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji administracyjnej, która nie narusza obowiązującego prawa. W uzasadnieniu podkreślono, iż opinia biegłego była prawidłowa, w tym dobór nieruchomości podobnych wystarczający, a uzasadnienie organu odwoławczego pobieżne i niespełniające wymogów umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że Wojewoda M. nie uzasadnił w dostateczny i przekonujący sposób w okolicznościach sprawy przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co do tego, że organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. nie był w stanie, ze względu na stwierdzone braki, przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do pobieżnego stwierdzenia tychże uchybień w zakresie błędnego dobrania przez biegłego nieruchomości podobnych i w ten sposób zdyskwalifikowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Opisane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały, w ocenie Sądu I instancji, uznania operatu za wadliwy i nienadający się do wykorzystania jako podstawa orzeczenia, bez przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. wyjaśnienia wątpliwości przez biegłego oraz ewentualnego uzupełnienia opinii biegłego o konkretnie wskazane braki lub nieścisłości. W szczególności dotyczyło to porównania jako nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny określonych działek w zakresie konkretnego przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., a także dołączenie do operatu szacunkowego analizy rynku, jakiej organ odwoławczy wymaga do dokonania własnej oceny w zakresie wyceny nieruchomości opisanej w decyzji. Bez powyżej opisanego uzupełnienia, zdaniem Sądu I instancji, nieuprawnione było wskazanie przez skarżony organ w zaistniałych okolicznościach na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też kwestię "obszerności" uzupełniającego postępowania dowodowego. W przekonaniu Sądu I instancji, powyższe czynności w zakresie pozyskania brakujących danych i informacji dostarczanych przez biegłego nie wymagały szczególnych działań zarówno ze strony biegłego, jak i samego organu odwoławczego, nie były skomplikowane co do ich pozyskania i analizy treści uzupełnionych dokumentów. Zatem, o ile zaistniały w ocenie organu II instancji, jakieś wątpliwości w powyższym zakresie, to sama ta okoliczność nie uprawniała organ odwoławczy od unikania zbadania ich we własnym zakresie, poprzez uzyskanie odpowiednich danych do analizy i wydania decyzji merytorycznej. Samo stwierdzenie pewnych uchybień, czy to w postaci braków operatu szacunkowego, czy jego nieścisłości lub innych wątpliwości po stronie organu odwoławczego, nie mogło skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności samodzielnie w trybie art. 136 K.p.a. Sąd I instancji wywiódł, że wobec wyraźnego wymogu wprowadzonego przepisami art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy winien te kwestie sam ustalić. Natomiast organ odwoławczy, w sposób naruszający art. 138 § 2 K.p.a w zw. z art. 136 K.p.a., ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji, a w zasadzie biegłemu uchybień w ustaleniu tychże kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego, czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii. Według Sądu I instancji, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od orzeczenia co do meritum, a więc w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, naruszając tym samym art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie Sąd I instancji za niezasadną uznał argumentację organu odwoławczego odnoszącą się do wyłączenia biegłego, gdyż stwierdzone braki i nieścisłości opinii nie zostały wystarczająco wyjaśnione. W skardze kasacyjnej organu odwoławczego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że organ nie uzasadnił w sposób dostateczny i przekonujący przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., a także nie wykazał i nie uzasadnił przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 K.p.a. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 186 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu, nie zgadzając się z argumentacją Sądu I instancji, podniesiono, że organ odwoławczy przeprowadził w ramach art. 136 K.p.a. dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zgodzono się z oceną Sądu I instancji, że nie zostało to szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, niemniej jednak wynika z akt sprawy. W tym kontekście zaznaczono, że organ II instancji zwrócił się do biegłego o udzielenie szczegółowych wyjaśnień w przedmiocie tych fragmentów operatu, które podważały jego prawidłowość. Skarżący kasacyjnie podniósł, że rzeczoznawca majątkowy P. T. wprawdzie udzielił odpowiedzi na zapytania sformułowane w piśmie organu odwoławczego z dnia 26 sierpnia i 19 września 2016 r., jednakże wyjaśnienia te nie pozwoliły organowi na uznanie operatu za prawidłowy, zwłaszcza, że biegły w ogóle nie odniósł się do kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości "A", stanowiącej samodzielny obszar inwestycyjny, której cena sprzedaży uwzględnia również prawa do dokumentacji projektowej oraz nieruchomości "C", objętej ostateczną decyzją wz, dotyczącą budowy zespołu budynków wielorodzinnych w usługami w części parterowej. Przedstawiona argumentacja przemawiała, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, za uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego. Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, kwestionowany wyrok zawiera stwierdzenia wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony nakazuje przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 K.p.a., (nie dostrzegając, że postępowanie takie zostało już przeprowadzone), a z drugiej strony wskazano na konieczność wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ten sposób, jak wywodził skarżący kasacyjnie, przesądzono, iż nie ma podstaw do uznania operatu za wadliwy, gdyż tylko w takiej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mogłoby mieć miejsce. Jednocześnie zarzucono, że Sąd nie wypowiedział się co do organu I instancji właściwego organu do jej rozpoznania. Zagadnienia obszernie poruszonego w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2016 r., którą uchylono także postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wyznaczające Starostę K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...], jedn. ewid. K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. w W. wnosiła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wywodziła, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawidłowy, ponieważ istniały wszelkie podstawy do uchylenia decyzji Wojewody M., wydanej z naruszeniem przepisów art. 136, 138 § 2 i 107 § 3 K.p.a. Argumentowała, że organ nie miał bowiem podstaw do całkowitego zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podnosząc, że jeżeli pisemne wyjaśnienia biegłego organ uznał za nieprzekonujące, to powinien zobowiązać biegłego do złożenia konkretnych, szczegółowych wyjaśnień, nie wykluczając wyjaśnień w formie ustnej. Także za nieprawidłowe Spółka uznała uchylenie decyzji z powodu braku wyjaśnień przez biegłego wątpliwości organu co do doboru nieruchomości porównawczych w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponował odpowiednimi środkami pozwalającymi na uzyskania takich wyjaśnień w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, prowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. Według skarżącej Spółki, wskazywane przez Wojewodę M. okoliczności nie pozwalały na ocenę, że operat szacunkowy był wadliwy, a tym samym i decyzja organu I instancji była dotknięta tą wadą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynikają dwa wnioski: - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 K.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji; - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 i z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje więc wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. NSA opowiada się za poglądem, który przy interpretacji art. 138 § 2 K.p.a. optuje za wykładnią ścieśniającą, za wyjątkowością stosowania przywołanego przepisu. Tylko te uchybienia, które zostały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., będą uprawniać organ odwoławczy do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazać przyjdzie na możliwość, jaką dysponuje organ odwoławczy, który - działając na podstawie art. 136 K.p.a. - może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Treść cyt. przepisu w jednoznaczny sposób determinuje przesłanki podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - można wydać decyzję tego typu, gdy nie jest możliwe zastosowanie rozwiązania z art. 136 K.p.a. Zatem przyczyną podjęcia decyzji na podstawie przywołanego przepisu są uchybienia proceduralne organu I instancji, niedające się naprawić na etapie postępowania odwoławczego. Sąd I instancji, w przekonaniu NSA, trafnie eksponował, że organ odwoławczy, podejmując decyzję w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., powinien, biorąc pod uwagę długo trwające już postępowanie w sprawie (od 2013 r.), przekonująco wykazać, czy konieczne jest kierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy pamiętać o dyrektywie z art. 7 K.p.a. - organy podejmują wszelkie czynności niezbędne m.in. do załatwienia sprawy - co oznacza, że organ odwoławczy obowiązek dążenia do załatwienia sprawy in merito. O tym, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ I instancji było wystarczające do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji innej, niż podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinna przesądzać ocena kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniająca regulacje materialnoprawne (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s.281) . Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie nietrafnie zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., pomimo tego, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu ustalającym wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy K. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 130, art. 136, art. 176), ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny być przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenie, opierającego się o art. 136 K.p.a., postępowania zmierzającego do wyjaśnienia przez biegłego wątpliwości organu oraz ewentualnego uzupełnienia opinii biegłego o konkretne wskazane braki lub nieścisłości. Na akceptację zasługuje więc przyjęcie przez Sąd I instancji, że w trybie art. 136 K.p.a., organ odwoławczy uprawniony był uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego stanowiska w kwestii porównywania nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, określonych działek w zakresie konkretnego przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., a także żądania dołączenia do operatu szacunkowego analizy rynku, co pozwoliłoby organowi odwoławczemu na dokonanie własnej oceny odnoszącej się do wartości nieruchomości opisanej w decyzji. Zgodzić się przyjdzie, z wywodami Sądu I instancji, że powyższe czynności pozyskania brakujących danych i informacji dostarczanych przez biegłego nie wymagają szczególnych działań zarówno ze strony biegłego, jak i samego organu odwoławczego. NSA zgadza się z Sądem I instancji, że sama wątpliwość w powyższym zakresie nie jest okolicznością uprawniającą organ odwoławczy do unikania ich zbadania we własnym postępowaniu. Samo stwierdzenie uchybień, czy to w postaci braków operatu szacunkowego, czy też jego nieścisłości lub innych wątpliwości po stronie organu, nie może skutkować, z przedstawionych powodów, uchyleniem decyzji organu I instancji. Przeprowadzenie takiego postępowania, w tym dokonanie powtórnej analizy operatu szacunkowego oraz oceny i wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3165/14, CBOSA). Z przyczyn podanych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał jakichkolwiek podstaw, aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji co do braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego też ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy P. w K.", o ile na dzień orzekania nie zmienią się okoliczności faktyczne i prawne - Wojewoda M. wyda decyzję w ramach art. 138 § 1 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.