II OSK 1598/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 721/17 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 721/17 oddalił skargę D. P. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., wydanym na podstawie art. art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentacji związanej z wybudowaniem na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ulicy [...] bez wymaganego zgłoszenia oranżerii, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. ustalił skarżącemu z tego tytułu opłatę legalizacyjną w kwocie 5 000 zł Zażalenie na to drugie postanowienie wniósł skarżący. Wyjaśnił, że podczas robót budowlanych zgłoszonych organowi w 2009 r. polegających na ociepleniu budynku i montażu ogrodzenia, podjął także działania związane z przebudową wiaty na oranżerię. Prace te nie zmieniły jednak charakterystycznych cech technicznych tego obiektu. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił zażalenie skarżącego i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na ustalenie, czy miała miejsce budowa obiektu oranżerii, czy - jak twierdzi skarżący - przebudowa istniejącej wcześniej wiaty. W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawą nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej w dniu 30 września 2016 r. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oranżerii przez doprowadzenie części opisowej i graficznej dokumentacji do stanu zgodnego ze stanem faktycznym w zakresie materiałów, z jakich została wykonana konstrukcja oranżerii oraz okładziny ścienne. Skarżący w dniu 6 marca 2017 r. przedłożył uzupełnioną inwentaryzację, z której wynika, że roboty budowlane polegały na wykonaniu oranżerii, stanowiącej budynek parterowy w zabudowie zwartej, z dachem jednospadowym w konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą dachówkopodobną. Budynek wykonano w technologii drewniano-szkieletowej, tj. ściany nośne o konstrukcji drewnianej, szkieletowej z wypełnieniem wełną mineralną. Fundamenty budynku są betonowe, ściany drewniane, szkieletowe z wypełnieniem wełną mineralną, a dach jednospadowy krokwiowy. Z uwagi na wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, organ kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 ustawy, ustalił dla niego opłatę legalizacyjną w wysokości 5000zł z tytułu samowolnej budowy oranżerii. Skarżący zakwestionował zasadność tego postanowienia i wniósł na nie zażalenie do Zachodniopomorskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw przedstawił wyniki przeprowadzonej w dniu 30 marca 2016 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem na jej terenie stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę oranżerii oraz budowę wiaty. Oranżeria wykonana została w konstrukcji drewnianej, od strony frontowej przeszklona. Dobudowano ją do budynku gospodarczego od strony przeciwnej do rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Obiekt oranżerii posiada wymiary 5,30 m x 3,18 m. Wybudowana została przed trzema laty, a skarżący nie uzyskał zgody właściwego organu na jej wykonanie. W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę usunął istniejącą poprzednio sprzeczność w materiale dowodowym, dotyczącą inwentaryzacji przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć czy, jak twierdził skarżący, w miejscu istniejącej oranżerii istniała uprzednio wiata o konstrukcji drewnianej, którą samowolnie zabudował, czy też oranżeria została wybudowana jako obiekt budowlany. Wyjaśnił przy tym, że załatwienie sprawy na podstawie art. 49b ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie do nowo wybudowanych obiektów budowlanych. W tym kontekście stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zgromadził żadnego materiału dowodowego potwierdzającego prawdziwość oświadczenia skarżącego, że dokonał on przebudowy istniejącej wiaty na oranżerię. Przebudowy nie potwierdza brak wiaty na mapie zasadniczej terenu, bowiem wiaty, bez względu na konstrukcję, nie są zwolnione z obowiązku ewidencji geodezyjnej. Ponadto w 2010 r. dokonano modernizacji danych w zakresie ewidencji gruntów i budynków dla terenu przedmiotowej działki. Organ podkreślił także, że skarżący przedłożył dokument geodezyjnego wywiadu terenowego, wykonany na okoliczność przedmiotowej modernizacji, który nie zawiera oznaczenia wiaty w miejscu obecnie istniejącej oranżerii. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zasadne było przyjęcie, że skarżący dokonał budowy nowego obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, dla legalizacji którego właściwy jest tryb przewidziany w art. 49b ustawy. Jego zdaniem inwentaryzacja wraz oceną techniczną robót, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki oraz decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. o warunkach zabudowy, potwierdzają zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W konsekwencji zachodziły przesłanki ustalenia do opłaty legalizacyjnej, której wysokość została określona prawidłowo zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł skarżący. Wskazując na braki w zebranym przez organy materiale dowodowym konsekwentnie wskazywał, że dokonane przez niego prace budowlane polegały na przebudowie wiaty, nie zaś na budowie oranżerii. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r. na wstępie przedstawił zasady postępowania legalizacyjnego i zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie uznały, że skarżący dokonał samowolnej budowy oranżerii, którą dobudował do istniejącego budynku gospodarczego. Natomiast skarżący twierdził, że w miejscu gdzie obecnie znajduje się oranżeria, poprzednio znajdowała się wiata o lekkiej konstrukcji drewnianej, którą przebudował na oranżerię, bez zmiany jej charakterystycznych parametrów. W tym kontekście Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały zebrane jakiekolwiek dowody potwierdzające, by wiata rzeczywiście istniała. Rozwijając ten wątek podał, że podczas pierwszej kontroli w dniu 30 marca 2016 r. pracownicy organu pierwszej instancji ustalili, że trzy lata wcześniej skarżący wybudował oranżerię w konstrukcji drewnianej, którą dobudował do budynku gospodarczego od strony przeciwnej do rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Skarżący ustalenia te zaaprobował podpisując protokół kontroli. Dodatkowo z przedłożonej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. ustalającą warunki zabudowy wynika, że w stosunku do oranżerii roboty budowalne miały charakter budowy, a nie przebudowy. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się do stanowiska skarżącego i wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną wynika, że roboty budowlane polegały na budowie oranżerii w dobudowie do budynku gospodarczego, a nie jak twierdzi na przebudowie wiaty. Potwierdza to także projekt zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie oranżerii w dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego. Także z pisma mgr. inż. B. G. z dnia 6 marca 2017 r. wynika, że oranżeria została wybudowana, a więc stanowi budowę. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli, jak twierdzi skarżący, w miejscu gdzie obecnie znajduje się oranżeria istniała wcześniej wiata drewniana, która została rozebrana, a w tym samym miejscu została zbudowana oranżeria, mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, nie z przebudową. Tym samym nie można mówić o przebudowie obiektu, który został całkowicie rozebrany, ponieważ przebudowa zakłada ingerencję w istniejący obiekt budowlany, zmienia jego parametry użytkowe lub techniczne z wyjątkiem parametrów charakterystycznych. Sąd zakwestionował także przyjęcie, aby samowolnie wykonane roboty budowlane związane z powstaniem oranżerii polegały na przebudowie innego budynku, co potwierdza załączony do akt administracyjnych i przedłożoną przez skarżącego inwentaryzację z oceną techniczną wykonanych robót. W ocenie Sądu zawartość tego wykazu pozwala jednoznacznie stwierdzić, że skarżący wybudował nowy obiekt budowlany, gdyż roboty budowlane obejmowały wykonanie wszystkich robót niezbędnych do powstania oranżerii od fundamentów począwszy poprzez wykonanie drewnianej konstrukcji szkieletu budynku, wykonanie stropodachu z krokwi i jego pokrycie blachą, prace instalacyjne, wykonanie posadzki, montaż stolarki drzwiowej, okiennej, ościeżnic, ocieplenia oraz elewacji z desek sosnowych. Sąd zaakcentował, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego. Uznał jednak, że skoro skarżący brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie dysponował nowymi, nieznanymi stronie materiałami, to uchybienie to należało uznać za nie mające wpływu na treść wydanego orzeczenia. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, oraz zarzuty procesowe. Zarzut materialnoprawny podniósł naruszenie przez Sąd art. 49b ust. 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że roboty, w wyniku których nie doszło do powstania nowej kubatury ani zmiany parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, stanowią nadbudowę w rozumieniu przepisów tejże ustawy, a nie jej przebudowę. Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że charakter wykonanych przez skarżącego robót budowlanych uzasadnia zastosowanie trybu uregulowanego w art. 49b ustawy, co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Następny zarzut podniósł naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że nieustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny nie miało wpływu na wydanie przez organy administracji publicznej nieprawidłowego postanowienia. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w całości, w tym opłaty od skargi kasacyjnej. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie miała miejsce rozbudowa obiektu budowlanego, nie zaś jego przebudowa. Jego zdaniem pojęcie nadbudowy wiązać należy z taką zmianą substancji budynku, która powiększa jego wysokość oraz powierzchnię użytkową powodując jednocześnie zmianę jego kubatury. To zaś w przypadku skarżącego nie miało miejsca. Pełnomocnik zaznaczył, że remont wiaty oranżerii poprzez zastosowanie nowego rodzaju materiału budowlanego nie jest jednoznaczny ze zmianą kubatury, czy powierzchni użytkowej budynku. Dlatego też organy nadzoru nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik wskazał dodatkowo, że skarżący wielokrotnie podkreślał, że w dokumencie geodezyjnego wywiadu terenowego z 2010 r. nie ma zapisów potwierdzających, że obiekt był w trakcie przebudowy. Tłumaczył, że oranżeria ze względu waśnie na prowadzoną przebudowę została usunięta z planu, a jej ujawnienie miało nastąpić po zakończeniu robót. Z tego powodu dopatrywanie się zarówno przez organy administracji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny słuszności uznania dokonanych przez skarżącego robót jako rozbudowy lub też nawet budowy od podstaw nowego obiektu budowlanego z uwagi na treść powyższego dokumentu, jest bezzasadne. Końcowo pełnomocnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonano bowiem wszechstronnego rozważenia i obiektywnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organy nie podjęły niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dogłębnej oceny. W szczególności nie przeprowadzono wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia wykonanych prac budowalnych, ich charakteru oraz stanu budynku przed i po dokonanych pracach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Spośród zarzutów procesowych najdalej idącym jest ten podnoszący naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Wymieniony przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, zaprezentował przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w sposób przejrzysty odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swój wywód prawny przeprowadził jasno, przywołując wszechstronną argumentację, którą można prześledzić i zweryfikować na podstawie materiału dowodowego. Również pełnomocnik skarżącego nie miał problemów z odtworzeniem motywów zaskarżonego wyroku i sformułowaniu zarzutów w skardze kasacyjnej. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko sądu jest słuszne, polemikę z nim można jednak podjąć w ramach zarzutu naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w związku. Wskazać więc trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do ustaleń poczynionych na dwukrotnie przeprowadzonych kontrolach zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w trakcie postępowania (30 marca 2016 r. i 16 lutego 2017 r.), nawiązał do treści przedłożonej przez skarżącego we wrześniu 2016 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, zajął stanowisko co do charakteru, rodzaju robót budowlanych oraz czasu ich realizacji i w tym kontekście wyraźnie wskazał, dlaczego roboty należy traktować jako budowę obiektu (oranżerii), a nie jak utrzymywał skarżący w trakcie postępowania - przebudowę wiaty. Odniósł się wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny do postawionych w skardze zarzutów zarówno do trybu, w jakim prowadzone było postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i stosowania przez organy w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz uprawnień skarżącego jako strony postępowania. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. umknęło pełnomocnikowi skarżącego, że w argumentacji mającej usprawiedliwiać postawiony zarzut istotne jest to, czy stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku zostało wyrażone precyzyjnie, jednoznacznie, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, a nie to, czy może ono być uznane za właściwe. Rozważenie tej ostatniej kwestii, na co już zwrócono uwagę, może nastąpić jedynie w ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych, wskazujących błędy, jakie miał popełnić sąd podczas formułowania wniosków zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny drugi zarzut procesowy, który odniesiony zostały do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do przyjęcia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do podjęcia zaskarżonego postanowienia. Słusznie stwierdził ten Sąd, że po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia uchylającego wcześniejsze postanowienie określające wysokość opłaty legalizacyjnej, dalsze postępowanie było ukierunkowane na poczynienie ustaleń co do zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych, przede wszystkim czy roboty te stanowiły, jak twierdził skarżący, przebudowę wiaty. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że stanowisko skarżącego w odniesieniu do rodzaju wykonanych robót przy oranżerii nie jest do końca jasne, skoro w skardze kasacyjnej (w petitum i kilkukrotnie w uzasadnieniu) określone zostały również jako rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Najpewniej ta niedokładność jest wynikiem niedopatrzenia względnie przeoczenia, że organy nadzoru budowlanego prowadziły równolegle jeszcze postępowanie w stosunku do innego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego) na działce skarżącego, a w tamtym postępowaniu rozważana była kwestia tego rodzaju robót. Powracając do wcześniejszych uwag wysnuty wniosek odrzucający kwalifikację robót przy realizacji oranżerii jako przebudowy wiaty i przyjmujący, że doszło do budowy ma swoje uzasadnienie nie tylko w wynikach kontroli (oględzin), utrwalonych protokołami, ale także w treści przedłożonej przez skarżącego inwentaryzacji powykonawczej określającej m.in. rozwiązania techniczne i materiałowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnego znaczenia, że w miejscu usytuowania oranżerii wcześniej mogła istnieć wiata o konstrukcji drewnianej o takich samych gabarytach i że nie doszło do zwiększenia kubatury. Pełnomocnik nie podjął jednak próby podważenia ustaleń Sądu, iż oranżeria mogła powstać po uprzednim rozebraniu wiaty, a zatem że doszło do wzniesienia obiektu od podstaw oraz ustaleń, które wykluczają realizację prac budowlanych przy oranżerii w ramach dokonanego w 2009 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego styropianem wraz z wykonaniem elewacji oraz budowy ogrodzenia z bramą wjazdową. Zresztą analiza treści zgłoszenia wskazuje, że "przebudowa (wiaty) w ramach tych samych gabarytów" nie była objęta zgłoszeniem. Zbędne więc było prowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia zabudowy na sąsiednich działkach położonych przy ulicy [...], co miałoby wykazać "jak wyglądała ta część budynku przed dokonanymi przez skarżącego pracami budowlanymi". Postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzono w stosunku do konkretnego obiektu, co oznacza, że stan zabudowy na sąsiednich działkach nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, a przeprowadzenie takiego dowodu w żadnym razie nie mogło doprowadzić do oczekiwanej przez skarżącego konkluzji. Z kolei zagadnienie, czy na przełomie lat 2010/2011 była przeprowadzona przez służby geodezyjne inwentaryzacja budynków także nie ma znaczenia dla wyniku sprawy wobec niepodważenia ustaleń, że roboty zostały wykonane około 2013. Czynienie zaś Sądowi zarzutu, iż ten nie przeprowadził "wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia prac budowlanych" jest chybione, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazuje się, jakie jeszcze inne dowody, poza zaoferowanymi przez skarżącego i dopuszczonymi z urzędu, nie zostały przeprowadzone. Zabrakło również uzasadnienia, jaki wpływ na ustalenia organu, a następnie przyjęcie ich przez Sąd, miało nieprzeprowadzenie postępowania w szerszym zakresie. Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy, w brzmieniu z daty orzekania, realizowany już w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego, przez błędne przyjęcie, że wykonane roboty budowlane nie stanowią przebudowy. Powyższy przepis, stwarzający podstawę do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej, może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, a następnie po spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 2 ustawy, w tym wykonaniu nałożonego obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji. W świetle poczynionych ustaleń, które nie zostały skutecznie podważone, bezspornym jest, że roboty budowlane przy realizacji obiektu, w stosunku do którego prowadzono postępowanie, uwzględniając jego formę, konstrukcję i funkcję nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, lecz budowę (art. 3 pkt 6 ustawy), których rozpoczęcie wymagało uprzedniego zgłoszenia. Takiego zgłoszenia skarżący nie dokonał, co oznacza, że dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne wymaga odpowiedniego przeciwdziałania ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Postępowanie, o którym mowa w art. 49 b ustawy umożliwia legalizację budowy obiektu, z czego może skorzystać inwestor, dalszym jednak warunkiem jest wniesienie opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 i 5 ustawy). Poza podstawami kasacyjnymi znalazły się przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy, stąd zasygnalizować jedynie trzeba, że w stanie faktycznym sprawy słusznie uznał Sąd, a wcześniej organy, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii wcześniej wyznaczona w tej sprawie rozprawa na dzień 21 kwietnia 2020 r. została odwołana. Uwzględniając nadto datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą kasacyjną rozpoznanie sprawy uznano za konieczne. W związku zaś z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.