III SA/Gd 520/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej wydania prawa jazdy oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. K. K. (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2020 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r. od decyzji "o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami". W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 19 listopada 2019 r. K. K. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wymianę dokumentu prawa jazdy wydanego w dniu 5 stycznia 2010 r. z powodu upływu terminu ważności badań lekarskich. W dokumencie prawa jazdy wśród kategorii wpisano A i B. Jako daty wydania uprawnienia wpisano "10.04.84". Jako daty ważności uprawnień wpisano "14.12.19". Do wniosku skarżący załączył orzeczenie lekarskie z dnia 15 listopada 2019 r. nr (...) stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E oraz T. W przedstawionym orzeczeniu lekarskim w rubryce "termin następnego badania" wpisano "bezterminowo". W dniu 20 listopada 2019 r. Prezydent Miasta [...] wydał nowy dokument prawa jazdy z wpisami w pozycji 4b ("data ważności prawa jazdy") oraz 11 ("data ważności uprawnienia") - "20 listopada 2034 r.". Wydane prawo jazdy skarżący odebrał w dniu 29 listopada 2019 r. zgłaszając urzędnikowi wpis tej samej daty w dwóch odrębnych pozycjach (4b i 11) przedmiotowego dokumentu. W dniu 12 grudnia 2019 r. w Urzędzie Miejskim w [...] skarżący złożył skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo zatytułowane "odwołanie". W treści wskazanego pisma skarżący opisał przebieg postępowania, wpisy zamieszczone w wydanym dokumencie prawa jazdy oraz swoje zapatrywania co do regulacji zawartych w § 10 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Skarżący podniósł, że w jego przypadku organ winien wydać prawo jazdy z symbolem "-" w kolumnie 11 ("data ważności uprawnienia"). Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] działając w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") przesłał złożone przez K. K. "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie K. K. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zakwestionowane przez skarżącego pismo nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 107 k.p.a., decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zdaniem Kolegium, przedmiotowe pismo nie zawiera żadnego z wymienionych elementów, a z jego treści wynika jedynie, że prawo jazdy ważne jest do dnia 20 listopada 2034 r. W skardze na wyżej wskazane postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co prowadziło organ do błędnego stwierdzenia, że skarżący odwoływał się od decyzji, gdy w rzeczywistości odwoływał się od czynności wydania prawa jazdy z niewłaściwym wpisem daty ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1, B. w rubryce 11 tego dokumentu; 2) niezastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy art. 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i mają obowiązek informowania uczestników postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych (w tym o przysługujących środkach odwoławczych) w konkretnej sprawie; 3) przedwczesne, a więc niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy, gdyż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia powinien najpierw wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, a następnie, zgodnie z art. 9 k.p.a., pouczyć go o możliwości wniesienia środka odwoławczego od czynności wydania prawa jazdy z kwestionowanym wpisem. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że odbierając prawo jazdy nie otrzymał żadnej decyzji administracyjnej. W związku z zauważonym błędem bezzwłocznie złożył reklamację w urzędzie, która ostatecznie nie została uwzględniona ponieważ w ocenie urzędnika kwestionowany wpis jest zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 23). Powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zaznaczył, że z uwagi na brak pouczenia odnośnie trybie zaskarżenia błędnego wpisu w dokumencie prawa jazdy wniósł przedmiotowe odwołanie zamiast skierować do sądu skargę na czynność Prezydenta Miasta [...]. Mylne zatytułowanie przez stronę pisma jako "odwołanie", a także wskazanie jako adresata Samorządowego kolegium Odwoławczego nie oznacza jednak, że strona świadomie zrezygnowała z zaskarżenia czynności wydania prawa jazdy. Intencja skarżącego była wręcz przeciwna. Organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa, jego rzeczą było bowiem ustalenie woli strony w zakresie wnoszonego przez nią pisma. Skutkiem niewyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego i nieudzielenia stosownego pouczenia było przedwczesne wydanie przez Kolegium postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Już ta okoliczność uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niewątpliwie przedwczesnego i wydanego z rażącym naruszeniem art. 9 k.p.a. Okoliczność niedopełnienia przez organy obu instancji obowiązków nie może bowiem w żadnym wypadku skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony postępowania, które w tym wypadku polegały na tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył odwołania strony skarżącej merytorycznie. Błędna informacja (w tym brak jakiegokolwiek pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżony przez skarżącego dokument nie jest decyzją, postanowieniem ani inną czynnością bądź aktem administracyjnym. W związku z tym zasadnym było, w oparciu o treść art. 134 k.p.a., uznać wniesione odwołanie za niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci odwołania jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, to jest z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne, niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że intencją skarżącego, jasno wyrażoną w treści pisma z dnia 12 grudnia 2019 r. zatytułowanego "odwołanie" i potwierdzoną w treści wniesionej skargi nie było zakwestionowanie "decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania/wymiany prawa jazdy" lecz zakwestionowanie czynności wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w rubryce nr 11 prawa jazdy". W skardze skarżący wprost wskazał, że w rzeczywistości "odwoływał się" od czynności wydania prawa jazdy z niewłaściwym wpisem daty ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1, B. w rubryce 11 tego dokumentu. Mając na uwadze wskazaną wyżej intencję skarżącego należy odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów możliwe jest "odwołanie się" od czynności organu administracji publicznej wydania prawa jazdy z niewłaściwym wpisem. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej z uwagi na następującą argumentację. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (publikator z daty podjęcia zaskarżonego postanowienia; tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.k.p.") osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na wniosek osoby uprawnionej, w przypadku zmiany stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1 u.k.p., oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Wskazane powyżej regulacje normatywne, które w swej treści expressis verbis odnoszą się do dokumentu, nie mogą budzić jakiejkolwiek wątpliwości co do tego, iż swym zakresem zastosowania obejmują one jedynie dokument prawa jazdy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. stwierdza posiadanie przez określony podmiot uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy - określonej kategorii, a nie prawo podmiotowe w postaci uprawnienia do kierowania pojazdem mechanicznym określonego rodzaju. Zauważyć w związku z tym należy, że na gruncie regulacji zawartych w u.k.p. ustawodawca dokonał wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa (uprawnienia do kierowania pojazdami). Z art. 18 ust. 1 u.k.p. wynika wprost, iż w razie zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy, a więc danych ujętych w tym dokumencie, osoba posiadająca ten dokument obowiązana jest zawiadomić starostę o tejże zmianie, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia zdarzenia ją powodującego, poprzez złożenie wniosku o zmianę danych zawartych w dokumencie prawa jazdy. Złożenie stosownego wniosku, w tym wypełnienie wszelkich wymogów formalnych, aktualizuje po stronie organu (starosty) wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. kompetencję do wydania nowego dokumentu prawa jazdy uwzględniającego zaistniałą zmianę/zmiany. Konsekwencją tego postępowania jest wytworzenie oraz fizyczne wydanie osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowego dokumentu prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Regulacje te mają na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy, tak aby brak było jakichkolwiek wątpliwości, co do tego czy określona osoba posiada uprawnienie do kierowania pojazdem danej kategorii bądź aby w razie konieczności istniała możliwość określenia na podstawie tegoż dokumentu aktualnych danych takiej osoby. Podkreślić w związku z tym należy, iż art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest bowiem czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie stanowi materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą organ administracji byłby uprawniony do władczego określenia konsekwencji prawnych wynikających z określonej normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie (w świetle art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a.). W takiej sprawie nie znajdą również zastosowania przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zapatrywania tego nie zmieniają zapisy zawarte w § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, które przewidują, że w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów należy wypełnić wniosek o wydanie prawa jazdy lub pozwolenia w części H - jeżeli wydaje się decyzję administracyjną. Odmiennie zatem niż w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie określonej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami, w przypadku wymiany dokumentu prawa jazdy nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej. Reasumując powyższe zapatrywania skonstatować należy, że od omawianej czynności faktycznej (materialno-technicznej) starosty podjętej w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie przysługuje zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie do organu administracji wyższego stopnia, bowiem - jak już zostało to wykazane powyżej - nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Czynność Prezydenta Miasta [...] stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, która może podlegać kontroli sądowej z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym wydanie przez Kolegium postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania należy poczytać za zgodne z art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, że w treści zaskarżonego postanowienia organ posłużył się zwrotami "odwołanie [...] od decyzji o wydaniu uprawnienia [...]" / "odwołanie [...] od decyzji [...] dotyczącej wydania prawa jazdy" błędnie odczytując przedmiot zaskarżenia. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazać bowiem należy, że uchybienie to nie może być poczytane jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący z uwagi na wskazane wyżej regulacje nie mógł bowiem odwołać się od opisanej wyżej czynności Prezydenta Miasta [...] w administracyjnym toku instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 134 jak i art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. k.p.a. uznać należało za niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazać należy, że analiza akt sprawy prowadzi do uznania, że K. K. zarówno przy składaniu wniosku o wymianę prawa jazdy, przy fizycznym wydaniu mu tego dokumentu w dniu 29 listopada 2019 r., jak również po wniesieniu pisma zatytułowanego "odwołanie" nie był pouczany ani przez Prezydenta Miasta [...] ani przez Kolegium o przysługujących mu środkach prawnych służących do zaskarżenia czynności wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w rubryce nr 11 prawa jazdy. Powyższe nie oznacza jednakże uznania a limine, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest niezgodne z przepisami prawa. Zauważyć należy, że odpowiednie pouczenie skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o znajdujących w sprawie zastosowanie regulacjach prawnych celem odebrania od niego stanowiska, czy jego pismo z dnia 12 grudnia 2019 r. winno być traktowane jako skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od czynności materialno-technicznej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w rubryce nr 11 prawa jazdy, czy być może jako skarga do sądu administracyjnego na czynność wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w rubryce nr 11 prawa jazdy nie było konieczne, gdyż w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. skarżący dał jednoznaczny wyraz stanowisku, iż działanie Prezydenta Miasta [...] stanowiło naruszenie prawa a skarżący żąda wydania mu przez Kolegium - a zatem w administracyjnym toku instancji - nowego dokumentu prawa jazdy zawierającego wskazanie "-" w rubryce nr 11. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.