III SA/Lu 451/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności w związku ze śmiercią rolnika. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że w dniu [...] maja 2019 r. S. H. za pomocą aplikacji eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019. S. H. zmarł w dniu [...] czerwca 2019 r. W związku ze śmiercią wnioskodawcy, w dniu [...] lutego 2020 r. została wydana decyzja nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W dniu [...] marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek K. H. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej na rok 2019, w przypadku śmierci rolnika. Do wniosku K. H. dołączyła kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek K. H. dotyczył przejęcia płatności po zmarłym w dniu [...] czerwca 2019 r. mężu S. H.. Powołując się na treść art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 z późn. zm.) organ wyjaśnił, że wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w związku ze śmiercią wnioskodawcy składa się w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W przypadku postępowania wywołanego wnioskiem S. H. termin ten upłynął w dniu [...] stycznia 2020 r. Natomiast K. H. złożyła wniosek dopiero w dniu [...] marca 2020 r., to jest po upływie terminu przewidzianego na wstąpienie do toczącego się postępowania. Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z treścią przepisu art. 27 ust. 10 powołanej ustawy termin ten nie podlega przywróceniu. K. H. wniosła zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W.. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazał, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny rozumie się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której nastąpiło uchybienie materialnego terminu przewidzianego na złożenie wniosku. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, ponieważ skarżąca przekroczyła termin przewidziany na złożenie wniosku w przypadku śmierci rolnika o 56 dni kalendarzowych. Organ podkreślił jednocześnie, że skarżąca nie wnosiła o udzielenie jej informacji dotyczących zasad przyznawania płatności lub terminów składania wniosków w przypadku śmierci rolnika. Zdaniem Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane w niniejszej sprawie jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie podważają argumenty podniesione przez stronę w zażaleniu. K. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów: art. 7, art. 7a i art. 9, art. 28, art. 40, art. 61a k.p.a.; - niesłuszne i niesprawiedliwe pozbawienie uprawnienia do otrzymania płatności bezpośrednich za 2019 r. po mężu S. H., zmarłym w dniu [...] czerwca 2019 r., za wspólne użytkowanie rolnicze gruntów o powierzchni [...] ha. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz uznanie prawa skarżącej do otrzymania płatności bezpośrednich za 2019 r. po zmarłym mężu S. H.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gospodarstwo o powierzchni [...] ha należało do skarżącej i jej zmarłego męża, małżonkowie prowadzili je wspólnie, a nadto skarżąca była pełnomocnikiem męża i w jego imieniu załatwiała wszelkie formalności związane z przyznawaniem płatności. Dlatego zaskarżone postanowienie narusza prawo skarżącej do uzyskania płatności za 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Sąd administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola legalności postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wskazuje, że postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej K. H. dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, w związku ze śmiercią pierwotnego wnioskodawcy – męża skarżącej S. H., który zmarł po złożeniu wniosku o płatności, a przed doręczeniem decyzji w tym przedmiocie. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. Piotr Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 oraz M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206). Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Drugą jest sytuacja, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19, z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 oraz z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17). W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze stwierdzić należy, że powyższa ocena jest prawidłowa. Płatności objęte wnioskiem zgłoszonym w niniejszej sprawie reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341). Powołana ustawa normuje też sytuacje związane z wystąpieniem zdarzeń prawnych, w wyniku których zaistniało następstwo prawne w odniesieniu do pierwotnego wnioskodawcy, w tym sytuację śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności. Zgodnie z art. 27 ustawy: 1. w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności, z tym że warunek posiadania numeru identyfikacyjnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, uznaje się za spełniony, nawet jeżeli spadkobiercy został nadany numer identyfikacyjny, który nie może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich; 2. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku; 3. spadkobierca rolnika podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o wpis do ewidencji producentów w rozumieniu tych przepisów; 4. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca rolnika dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku: – potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo – potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo kopią tego potwierdzenia potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo 3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza; 5. w przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, spadkobierca rolnika składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia; 6. jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza wynika, że do nabycia spadku uprawnionych jest więcej spadkobierców niż jeden spadkobierca rolnika, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ust. 1: 1) dołącza do wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo 2) składa wraz z postanowieniem sądu, o którym mowa w ust. 5 - oświadczenia pozostałych spadkobierców rolnika o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce rolnika i przyznanie mu płatności bezpośrednich; 7. zgoda, o której mowa w ust. 6, nie jest wymagana, jeżeli miałaby być wyrażona przez małoletniego, a wniosek, o którym mowa w ust. 2, został złożony przez spadkobiercę będącego przedstawicielem ustawowym tego małoletniego; 8. wniosek, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca rolnika składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego rolnik złożył wniosek, o którym mowa w ust. 1; 9. w przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, decyzję w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich spadkobiercy rolnika wydaje się po złożeniu przez niego odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku; 10. termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu; 11. do zapisobiercy windykacyjnego, który w wyniku śmierci rolnika nabył, jako przedmiot zapisu windykacyjnego, grunty lub zwierzęta objęte wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich złożonym przez tego rolnika lub prawo majątkowe, z którym łączy się posiadanie tych gruntów lub zwierząt, przepisy ust. 1-10 stosuje się odpowiednio. Z przywołanych przepisów wynika, że wstąpienie do już toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy wymaga przede wszystkim złożenia stosownego wniosku i złożenia tego wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia zgonu wnioskodawcy. Dopiero spełnienie wszystkich opisanych wcześniej warunków, w tym zachowanie terminu 7 miesięcy na złożenie wniosku, skutkuje wstąpieniem spadkobiercy wnioskodawcy w miejsce spadkodawcy i możliwością kontynuowania postępowania oraz rozstrzygnięcia na rzecz spadkobiercy złożonego przez pierwotnego wnioskodawcę wniosku o płatność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., I GSK 2050/19). Wymaga przy tym podkreślenia, że termin, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter terminu materialnoprawnego, którego przywrócenie zostało wyłączone na mocy art. 27 ust. 10 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 27 ustawy jest wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania płatności. Z powyższego wynika również, że działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 617/09). Z materialnego charakteru terminu wynika zaś, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi. Uchybienie materialnemu terminowi do złożenia wniosku o przejęcie płatności, nie podlegającemu przywróceniu z mocy prawa, skutkuje utratą uprawnienia do wstąpienia do postępowania i żądania przyznania płatności, o które wnioskował spadkodawca. Złożenie wniosku po upływie terminu oznacza więc, że została spełniona wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Upływ materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia stanowi bowiem okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego (w związku z bezskutecznością złożonego po terminie wniosku) i wypowiadanie się przez organ o prawach wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt złożenia przez skarżącą wniosku z przekroczeniem terminu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku po wnioskodawcy S. H.. Mąż skarżącej zmarł bowiem w dniu [...] czerwca 2019 r., zaś skarżąca złożyła wniosek w związku ze śmiercią rolnika dopiero w dniu [...] marca 2020 r. Tymczasem termin na złożenie wniosku, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, upłynął z dniem [...] stycznia 2020 r. Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku spadkobiercy, złożonego po upływie 7 miesięcy od dnia zgonu wnioskodawcy. Wskutek upływu materialnego terminu przewidzianego w przepisach prawa dla złożenia wniosku, w sprawie zaistniała bowiem przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. sytuacja, gdy z innej uzasadnionej przyczyny postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego nie narusza przepisów prawa. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty skarżącej akcentujące wspólność gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty rolne zgłoszone do płatności przez zmarłego męża skarżącej, jak również wspólne użytkowanie tych gruntów rolnych przez oboje małżonków. Decydująca dla odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem okoliczność uchybienia materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku przez spadkobiercę rolnika. Natomiast okoliczność czy użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, podlegałaby badaniu dopiero w sytuacji, gdyby spadkobierca spełnił wymogi niezbędne do wstąpienia do postępowania w miejsce zmarłego wnioskodawcy, w tym w szczególności, gdyby został zachowany termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy. W związku z zarzutami skargi dotyczącymi niepoinformowania skarżącej przez organ o prawach i obowiązkach przysługujących spadkobiercy w sytuacji śmierci rolnika po złożeniu wniosku, a przed doręczeniem decyzji w przedmiocie płatności, wskazać należy na szczególne uregulowania wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem, trafnie powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy organ ma zatem obowiązek udzielić stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania jedynie na żądanie zgłoszone przez stronę. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, by skarżąca przed złożeniem wniosku wnosiła o udzielenie tego rodzaju pouczeń. Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.