II OSK 1646/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 98/05 w sprawie ze skargi B. M. i H. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Prezydent Miasta G. decyzją z [...] września 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), po ponownym rozpoznaniu wniosku Z. M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: rozbudowa wraz z nadbudową istniejącego budynku warsztatowego usytuowanego na terenie działki nr [...] [...] obręb G. przy ul. [...] w G. z zachowaniem warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku w związku z decyzją Wojewody G. z [...] czerwca 2004 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę: rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku warsztatowego usytuowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., postanowieniem z [...] lipca 2004 r. nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaznaczenie na planie miejsca gromadzenia odpadów stałych z podaniem odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien i pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiednim budynku mieszkalnym oraz uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Wydziałem Dróg i Komunikacji UM w G. – w terminie do 31 sierpnia 2004 r. W wyznaczonym terminie inwestor złożył poprawiony projekt. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść zarzutów B. i H. M., składanych już poprzednio do decyzji o pozwoleniu na budowę, w których zarzucali oni, że projekt nadal wprowadza szereg zmian w stosunku do obecnie istniejącego warsztatu, a nie tylko w części biurowo-socjalnej. Przedłożony projekt wraz z opisem nadal wskazuje na szeroką rozbudowę i modernizację warsztatu samochodowego, co wykraczałoby poza zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do tych zarzutów organ uznał je za nieuzasadnione. Organ wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione, spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) i zawiera wymagane oświadczenie projektanta, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Nadto inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. i H. M. wnieśli od decyzji odwołanie, zarzucając w szczególności, że przedłożony projekt jest konsekwentnym zamierzeniem powiększenia warsztatu i zwielokrotnieniem usług zarówno w zakresie samochodów osobowych, jak i ciężarowych. Takie usługi w zabudowie mieszkalnej nie są dopuszczalne. Wojewoda P. decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wywodził, że inwestor usunął wskazane niezgodności projektu budowlanego, przedłożył określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty, które w ocenie organu stanowiły pełną podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji zgodnie z wnioskiem. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] sierpnia 2003 r., dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączony do wniosku projekt budowlany został opracowany przez uprawnionego projektanta i spełnia on wszystkie warunki określone dla realizacji inwestycji w wyżej wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że projekt jest kompletny, posiada niezbędne uzgodnienia i opinie oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projektant załączył oświadczenie o zgodności przedłożonego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie ogranicza się jedynie do zbadania legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, zatem zarzuty dotyczące uciążliwości świadczonych w warsztacie usług nie rzutują w tej sprawie, gdyż były one przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu montażu taksometrów i tachografów przy ul. [...] w G. Organ II instancji podkreślił również, że projekt budowlany spełnia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której zgodność z przepisami oraz ustaleniami, w dacie jej wydania, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Organ II instancji podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym opracowanym przez uprawnionego projektanta. Organ odwoławczy wskazał również, że wykonywanie robót zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową będzie potwierdzone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego kompetencji należy sprawdzanie wykonania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 98/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. i H. M. na decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 7 lipca – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a w postępowaniu naruszono w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do załatwienia sprawy znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 89 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustawa ta weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, to jest z dniem 11 lipca 2004 r. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę budynku warsztatu zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2003 r. natomiast decyzja ostateczna ustalająca te warunki została wydana w dniu [...] listopada 2003 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. Zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei stosownie do art. 46a ust. 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ zobowiązany jest sprawdzić, w szczególności czy spełnione zostały wymogi zawarte w cytowanym przepisie. Dopiero w sytuacji spełnienia wyżej wymienionych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym uprawnienie organu administracji wydającego pozwolenie na budowę wyrażone w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane nie może naruszać zasady wyrażonej w powołanym wyżej przepisie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym o związaniu wydanymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z tego, że organ gdy okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winien podjąć postępowanie zmierzające do ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna stosownie do powołanego art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie nieważności tej decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak kompetencja do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 157 § 1 k.p.a.), organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 97 § 1 pkt 4, art. 157 § 2 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis obowiązującego prawa nie zwalnia organów właściwych w sprawach wydawania pozwoleń na budowę od obowiązku badania zgodności objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapewnienie, że taka zgodność zachodzi. W sprawie organ inicjatywy, o jakiej wyżej mowa nie podjął. Sąd oceniając materiał dowodowy zebrany w rozpatrywanej sprawie uznał, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do złożonego do akt sprawy wyrysu fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] MRN w G. z [...] lutego 1988 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]) zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z [...] kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]) działka przy ul. [...] znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem [...]. Zapis planu o obszarze oznaczonym tym symbolem stanowił "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej) z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych". Na tak oznaczonym obszarze inwestor prowadzi warsztat montażu taksometrów, kas fiskalnych i planuje jego rozbudowę. Na podstawie zapisu planu Sąd uznał, że do osiedlowych usług nieuciążliwych nie można zaliczyć montażu taksometrów, kas fiskalnych, tachografów. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pojęcie usług osiedlowych obejmuje usługi konieczne dla obsługi mieszkańców danego osiedla. W odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego będą to usługi niezbędne dla mieszkańców z terenu danej jednostki planistycznej, związane z zaspokajaniem ich bieżących potrzeb, jak przykładowo usługi pralnicze czy fryzjerskie. Do codziennego funkcjonowania mieszkańców osiedla nie jest niewątpliwie konieczne istnienie warsztatu montażu taksometrów. Zatem montaż taksometrów czy kas fiskalnych nie stanowi usługi osiedlowej. Niezależnie od powyższego obowiązujący plan stanowił nie tylko o dopuszczeniu jedynie usług osiedlowych, lecz również ustala, że mogą to być usługi nieuciążliwe. Sąd ocenił, że na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warsztat montażu taksometrów i tachografów nie jest usługą nieuciążliwą, gdyż jak to zasadnie powołują skarżący tego rodzaju działalność wiążę się z uciążliwościami wynikającymi z hałasu, spalin, natężeniu ruchu drogowego co negatywnie wpływa na standard życia mieszkańców budynków jednorodzinnych znajdujących się w sąsiedztwie warsztatu. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) oraz na podstawie ustaleń wyżej powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z. M. w spawie rozbudowy wraz z nadbudową istniejącego budynku warsztatowego (montaż taksometrów i tachografów) o część biurowo-socjalną ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] [...] położonej przy ul. [...] w G., ustalając, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego obejmującego teren inwestycji. W tych okolicznościach organ architektoniczno-budowlany ustalił, że złożony przez inwestora po uzupełnieniu projekt rozbudowy i nadbudowy budynku warsztatowego montażu taksometrów i tachografów o część biurowo-socjalną jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania. Organ, w okolicznościach sprawy, wydając pozwolenie na budowę obowiązany był zbadać zgodność projektu z planem, który był podstawą wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ powinien był powziąć wątpliwości co do zgodności przedmiotowej inwestycji z przytoczonymi ustaleniami planistycznymi i wątpliwości te przedstawić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a do czasu ich rozważenia zawiesić postępowanie niezależnie od tej okoliczności, że projekt dotyczył rozbudowy warsztatu. Nie zmienia to bowiem tej okoliczności, że projekt dotyczył rozbudowy warsztatu prowadzącego określoną działalność (montaż taksometrów). Na marginesie Sąd wskazał, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy inwestor nie przedłożył decyzji uprawniającej go w ogóle do użytkowania warsztatu montażu taksometrów wydanej w związku z ustaleniem, że samowolnie zmienił on sposób użytkowania obiektu gospodarczego właśnie na warsztat montażu taksometrów – decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu montażu taksometrów została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylona wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. w powołanej przez skarżących sprawie sygn. akt II SA/Gd 1661/01. W ocenie Sądu pominięcie powyższego trybu postępowania mogłoby doprowadzić do usankcjonowania naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, w sytuacji gdy podstawą wydania pozwolenia na budowę był plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego z kolei wydano warunki zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ orzekający o pozwoleniu na budowę naraził się na zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane, albowiem będąc zobowiązanym, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do sprawdzenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie podjął właściwych kroków do jej dokonania. Niewyjaśnienie w sposób właściwy tej podstawowej dla wydania pozwolenia na budowę kwestii, przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Z. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane, 2) naruszeniu prawa procesowego, a w szczególności art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uciążliwości usług objętych projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Na tej podstawie wnosił w oparciu o art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w oparciu o wyrys fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. obejmujący działkę przy ul. [...] ustalił, że zapis planu w tym obszarze stanowił "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej) z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych". Na tym obszarze prowadzi warsztat montażu taksometrów i kas fiskalnych. Sąd w sposób dowolny w oparciu o pojęcie "osiedlowe usługi nieuciążliwe" uznał, że jego działalność nie mieści się w tym zakresie. W planie przyjęto "usługi nieuciążliwe" nie "usługi podstawowe". Wskazany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego odwołuje się do ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, którego przepisy wskazują kryteria uciążliwości. Decyzja Wojewody P. była poprzedzona ekspertyzami i opiniami, które wykluczały uciążliwość inwestycji dla ludzi i środowiska. Wywodził też, że posesja jego i posesja skarżącego położone są przy ul. [...], która jest jedną z tras wylotowych z G. o dużym nasileniu ruchu drogowego, mają przebieg 3 linie autobusowe oraz trolejbusowa, a także najbliższa trasa do regionalnej spalarni śmieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z art. 176 tej ustawy, skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne, do których należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 35 ust. 1 lit. a/ ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowił: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) właściwy organ stwierdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska". Powołując w skardze kasacyjnej błędną wykładnię tego przepisu prawa materialnego nie wywiedziono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na jakich wnoszący skargę kasacyjną założeniach opiera ten zarzut. Samo przytoczenie podstawy kasacyjnej bez jej uzasadnienia nie wypełnia wymogu materialnego skargi kasacyjnej. Również postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo budowlane jest nieusprawiedliwiony. Sąd w zaskarżonym wyroku wywodził wyłącznie, że w sprawie są wątpliwości co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że w takim zakresie niezbędne jest odrębne postępowanie przed organem właściwym w sprawie. Sąd nie stosował przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a zatem nie można wywodzić, że powinien wskazać przepisy tej ustawy co do uciążliwości usług. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.