II GZ 405/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń: 1) Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2) Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 641/22 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 lutego 2022 r. nr POD.503.175.2021.KWO.5 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego postanawia: 1. oddalić zażalenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego; 2. oddalić zażalenie Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 lutego 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co rodzi skutki na gruncie zawodowym (kwestie lokalowe, personalne, wizerunkowe), jak też rodzinnym (spadek dochodów). Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony dotychczas personel (farmaceuci) mogą znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, zaś lokal, w którym dotąd prowadzony był punkt apteczny może zostać wynajęty innemu podmiotowi, co utrudni ponowne uruchomienie punktu aptecznego. Jego prowadzenie wymaga bowiem zatrudniania osób cieszących się szczególnym zaufaniem podmiotu prowadzącego taki punkt apteczny, a także przystosowanego do tego lokalu, który będzie spełniał szczególne wymogi nałożone przez prawo. Trudne do odwrócenia mogą być również konsekwencje w postaci utraty kontrahentów i klientów. Zakończenie prowadzenia działalności może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania z usług apteki, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności. Na powyższe postanowienie Sądu zażalenia wnieśli: Główny Inspektor Farmaceutyczny oraz Prokurator Regionalny we Wrocławiu. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył to orzeczenie w całości jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W ocenie organu, skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. WSA oparł zaskarżone postanowienie na okolicznościach o charakterze ogólnikowym, wskazującym na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. Tymczasem powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony postaci wstrzymania jej wykonania. Organ powołał się również na pogląd, zgodnie z którym skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio skarżącego, a nie osób trzecich. Natomiast Prokurator Regionalny we Wrocławiu zaskarżając powyższe orzeczenie wniósł o jego zmianę poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Strona oparła swój wniosek na okolicznościach o charakterze ogólnikowym. Według Prokuratora, przy ocenie zaistnienia podstaw zastosowania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można pominąć okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu zezwolenia. Autor zażalenia opisał te okoliczności, wskazując że to właśnie w związku z działalnością prowadzoną w punkcie aptecznym, którego dotyczy przedmiotowe zezwolenie - dochodziło do nadużyć prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oba zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powinien uwzględnić zarówno okoliczności podane we wniosku, jak i wynikające z akt sprawy i ocenić, czy występują przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, spoczywa na stronie skarżącej. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie, jeżeli: 1) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji przez wnioskodawcę. Możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest zatem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków wykonania decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym rezultatem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżący uprawdopodobnił możliwość wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i NSA tę ocenę podziela. Zdaniem NSA argumenty powołane przez skarżącego pozwalały na dokonanie oceny, że w sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie - wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Farmaceutycznego - z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki (punktu aptecznego) wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżący straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jego płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 14 października 2021 r., sygn. akt II GZ 327/21; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 366/20; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18; 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/1; 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego może również spowodować dla skarżącego skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżący, będąc zmuszony zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanego w zaskarżonej decyzji punktu aptecznego, stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Zatem strona utraci zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu takiej dzielności. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, w szczególności pacjentów realizujących recepty. W ocenie NSA uzasadnienie wniosku w sposób wystraczający uprawdopodobniało przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej uzależniona jest od uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutków wykonania decyzji. Zdaniem NSA, na gruncie niniejszej sprawy - wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Farmaceutycznego - nie można było również nie uwzględnić okoliczności wpływających na inne osoby niż skarżący (por. postanowienie NSA z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II GZ 159/22). Powyższej oceny nie mogła także zmienić argumentacja Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu odnosząca się do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego. Należy bowiem podkreślić, że na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności wydanej w sprawie decyzji. Zatem okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania – nie mogły podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji - sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego (por. postanowienia NSA z dnia: 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GZ 121/19; 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 517/12). Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.