II SA/Łd 584/20

SENTENCJA Dnia 25 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 25 marca 2020 r. nr XXII/135/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łęczyca w 2020 r." stwierdza nieważność § 6 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. m. d. UZASADNIENIE Rada Gminy w Łęczycy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej jako: "u.o.z.", przyjęła w dniu 25 marca 2020 r. uchwałę nr XXII/135/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łęczyca w 2020 r.". Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, wskazując na naruszenie art.11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały. W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, że stosownie do art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednym z punktów tego programu ma być kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a pkt 2 u.o.z.). Podzielając poglądy orzecznictwa, Prokurator podkreślił, że program musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem niedookreślenie w żaden sposób formy, czy sposobu realizacji zadania. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. W uchwale należy określić częstotliwości dokarmiania kotów, czego w kwestionowanej uchwale zabrało. Wynika z niej, iż opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będą w ramach potrzeb przez wolontariuszy. Szczegółów działań, w tym częstotliwości dokarmiania, nie wskazano. Prokurator oświadczył, że popiera skargę w przypadku zmiany przed Radę Gminy zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łęczycy, działający w imieniu Rady Gminy w Łęczycy, wniósł o oddalenie skargi w całości i nieobciążanie organu kosztami procesu. Zdaniem Wójta, wbrew zarzutom skargi, przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie nakłada na radę miejską obowiązku podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie nakłada na rady gmin żadnych dodatkowych obwarowań. Poza tym w § 6 kwestionowanej uchwały jest wskazane, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizowane będą w ramach potrzeb przez wolontariuszy. Pracę wolontariuszy będzie koordynował pracownik Urzędu Gminy w Łęczycy ds. ochrony środowiska i rolnictwa. Zakup karmy dla kotów wolno żyjących będzie finansowany przez wolontariuszy lub z budżetu gminy. Zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Ponadto, nie ma możliwości wskazania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące ani określenia listy ich społecznych opiekunów oraz miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. Koty jako zwierzęta wolno żyjące są zwierzętami nieudomowionymi i żyją w warunkach niezależnych od człowieka, stąd brak jest możliwości określenia miejsca ich przebywania. Miejsce i częstotliwość dokarmiania wolno żyjących kotów będzie każdorazowo realizowane w zależności od potrzeb. Zarządzeniem z dnia 8 września 2020 r. z uwagi na obowiązywanie stanu epidemii z powodu COVID-19 oraz istniejące ograniczenia w przeprowadzaniu posiedzeń sądowych w formie rozpraw w budynku sądowym i rozpraw przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, poinformowano strony o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 17 września 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wójt Gminy działający w imieniu Rady Gminy w Łęczycy w piśmie z dnia 21 września 2020 r. oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zarządzeniem z dnia 24 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 17 września 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy działający w imieniu Rady Gminy w Łęczycy w piśmie z dnia 21 września 2020 r. oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Łęczycy z dnia 25 marca 2020 r. Nr XXII/135/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łęczyca w 2020 r.". Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały. Prokurator Rejonowy w Łęczycy w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 załącznika do uchwały, kwestionując przy tym w uzasadnieniu skargi regulacje zawarte jedynie w tej jednostce redakcyjnej. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zostało ograniczone do regulacji zawartej w § 6 załącznika do uchwały. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany program, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszej kolejności podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż Rada gminy wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania (obowiązek określony w art. 11 ust. 1 u.o.z.) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wspomniany program, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zbytnią ogólnikowość postanowienia w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1280/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1353/16). Tymczasem w treści § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będą w ramach potrzeb przez wolontariuszy. Pracę wolontariuszy będzie koordynował pracownik Urzędu Gminy w Łęczycy ds. ochrony środowiska i rolnictwa (§ 6 ust. 2 załącznika do uchwały), a zakup karmy dla kotów wolno żyjących będzie finansowany przez wolontariuszy i/lub z budżetu gminy (§ 6 ust. 3 załącznika do uchwały). W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, którzy mają się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy (stanowisko pracy ds. środowiska i rolnictwa w Urzędzie Gminy w Łęczycy). Oceny tej nie zmienia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu dotycząca trudności związanych z określeniem miejsca pobytu wolno żyjących kotów, czy natury tychże zwierząt. Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 6 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łęczyca w 2020 r., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc