II SA/Kr 1062/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza na rzecz [...] sp. z o.o. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z 11 maja 2020 r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") - warunków zabudowy dla objętego wnioskiem Firma A w W. zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości R., Gmina R.". Starosta [...] postanowieniem z 26 maja 2020 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki gruntowe: RIVb, RV, na których występują urządzenia melioracji wodnych - sieć drenarska (uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie, Nadzór Wodny D. T. z 19 marca 2020 r., znak: [...]). Grunty te przeznaczone były zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31.12.2002 r. na tereny upraw rolnych (symbol C 55 R). Na dzień dzisiejszy teren ten nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu Planu Zagospodarowania Przestrzennego, który utracił moc. W ocenie Starosty wnioskowana inwestycja polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci farmy fotowoltaicznej, stanowi o zmianie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, dotychczas wykorzystywanego na uprawy polowe. Zwrócono uwagę, że funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu określono w następujący sposób: ,,W stanie obecnym przed realizacją wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obszar inwestycji wraz z terenem analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią tereny upraw polowych". Zdaniem organu w takiej sytuacji należy odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jako stojącej w sprzeczności z celami określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zażaleniu Spółka Energy Solar 27 zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na błędnym uznaniu, że teren planowanej inwestycji nie może zostać przeznaczony na budowę elektrowni fotowoltaicznej z uwagi na sprzeczność funkcji z celami określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych. Zdaniem strony skarżącej w/w ustawa przewiduje ograniczenia w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze, ale tylko w odniesieniu do użytków rolnych klas I-III. Tymczasem działka nr [...] składa się z użytków gruntowych klasy IV i V, a do takich gruntów nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] w D. T. z 26 maja 2020 r., znak: [...] Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium podniosło, że w rozpoznawanym przypadku działka ewidencyjna nr [...] położona w R. , objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowi rolę klasy IV (RIVb) o powierzchni 3,56 ha i V (RV) o powierzchni 0,16 ha. A zatem teren ten stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Natomiast z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy, gdy wymagają zgody o której mowa w ust. 2. W aktualnym stanie prawnym nie dotyczy to jedynie gruntów stanowiących użytki rolne klas IV- VI. Z treści przytoczonego wyżej przepisu strona skarżąca wyciągnęła nieprawidłowy, zdaniem Kolegium wniosek, że grunty rolne klas IV-V nie są objęte ochroną w zakresie ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że działka nr [...] w R. leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. W analizie do projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej przez architekta W. G. stwierdzono, że teren ten wraz z działkami sąsiadującymi, to teren zabudowy zagrodowej, gdzie prowadzone są uprawy polowe, łąki i pastwiska. Teren ten nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren ten przeznaczony był w całości pod uprawy rolne z możliwością lokalizacji domów dla rolników i ich najbliższej rodziny. Nadto objęta wnioskiem działka w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy R. położona jest w terenach upraw rolnych. Wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. A zatem Gmina R., planuje na tym terenie kontynuowanie działalności rolniczej. Ponadto Starosta [...] wykazał, iż na terenie tym występuje sieć drenarska. Reasumując, zdaniem Kolegium, Starosta Powiatu w D. T. prawidłowo odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ l instancji wykazał, że działka objęta wnioskiem leży w zwartym obszarze gruntów rolnych. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 26 listopada 2019 r. wynika natomiast, że inwestor planuje przekształcić teren maksymalnie do 2,2 ha, przy całkowitej powierzchni działki wynoszącej 3,72 ha. Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, że działka ta utraci dotychczasowy charakter i przestanie być działką wykorzystywaną do działalności rolniczej. Gmina R. nie przewiduje także w przyszłym planie miejscowym realizacji tego typu inwestycji. Firma A w W. w skardze do WSA w Krakowie zarzuciła: - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., polegające na błędnym uznaniu, że brak jest możliwości dokonania uzgodnienia z uwagi na ograniczenia przeznaczania nieruchomości na cele nierolnicze, - naruszenie art. 7, 8, 9, 77 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez nierozważenie przez organ interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy, podczas gdy były przesłanki do wydania postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w Tanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie było postanowienie odmawiające uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości R., Gmina R." ze względu na niezgodność z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozpocząć należy od wskazania, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W świetle art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.) należy uznać, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1191, dalej: u.g.n.) w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 poz. 276) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa sprawa dotyczy planowanej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości R., która obejmuje użytki rolne o klasach RIVb i RV. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 528/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zlokalizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych, a tylko taki przypadek uprawnia do odmowy uzgodnienia. W odniesieniu do kluczowej dla sprawy zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wskazać, że na podstawie art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...) 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W pierwszej kolejności należy poddać analizie treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., z którego wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych – kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3, w: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, także W: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić i przyjąć, że norma wynikająca z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów. W tym kontekście wskazać należy, że w przypadku uzgodnienia mamy do czynienia z najściślejszą postacią współdziałania, co oznacza, że tylko uzgodnienie przez organ współdziałający (pozytywne stanowisko) umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A contrario, odmowa uzgodnienia skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 5a u.p.z.p. O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy, tu: ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzeba dalej dostrzec, że chociaż zakres przedmiotowy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. rozciąga się na grunty rolne wszystkich klas bonitacyjnych, to wykładnia systemowa ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca szczególną ochronę przewiduje dla gruntów rolnych o klasach bonitacyjnych I-III. Stanowisko to wzmacnia, w ocenie Sądu, treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, w którym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, co dotyczy właśnie gruntów o klasach I-III. Okoliczności tej nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, skoro przyjęły, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego na terenie użytków rolnych klas IV i V jest niedopuszczalna a limine. W ocenie Sądu dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają znaczenia przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma znaczenia również treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, skoro nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego i wiąże tylko organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plany gminy co do przeznaczenia danego terenu mogą być realizowane przez uchwalanie miejscowych planów. Jeśli pozostają tylko na kartach studium, brak podstaw, by je uwzględniać w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, o ile nic innego nie wynika z przepisów prawa. Nie wiadomo, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia ma istnienie na przedmiotowym terenie sieci drenarskiej, jako że wątek ten nie został w uzasadnieniu w żaden sposób rozwinięty. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., jak też art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa. W postępowaniu tym organ dokona oceny inwestycji ze względu na ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV i V, uwzględniając m.in. zakres i charakter inwestycji, także to, czy realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze. Mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.