I GSK 975/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1015/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i zawieszenie w tej części, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1015/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ) z dnia 30 marca 2018 r., nr 63/16/18, w przedmiocie uchylenia w części decyzji uchylającej decyzję ostateczną - w pkt. 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt. 2 uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr 9007/6750/109/16 w zaskarżonej części tj. w zakresie uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 września 2011 r. nr 9007/675/74/11 w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. (I półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania) w wysokości 9.000 zł; w pkt 3 zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UEL z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty; 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/201 1 i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011; 3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw; 4/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Pismem z 13 maja 2022 r. Prezes ARiMR zmodyfikował swój wniosek zawarty w skardze kasacyjnej i zażądał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z kolei pismem z 15 listopada 2022 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z 5 października 2022r., sygn. I GSK 3020/18 oraz 5 stycznia 2022r., sygn. I GSK 2735/18 - dostępne w internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Prezes ARiMR podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia. Należy podkreślić, że NSA w przywołanym przez kasatora wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności. Bezpodstawny jest również argument, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, stanowisko WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., I GSK 3020/18). Podkreślić też należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to wskazać należy, że ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Również szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter - jak określa to organ - "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/201 1 i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Z zarzutem tym, w ocenie NSA, zgodzić się nie można. Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę, organ, który wznowił postępowanie i chciał wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego zobowiązany był dokonać tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji, rozpoznając zaś odwołanie, zobowiązany był mieć na względzie wskazany przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym ramy jakie jego treścią zakreślił ustawodawca. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem decyzja, która mogła być w sprawie wydana, mogła być - jedynie decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty. Słusznie więc Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, stwierdził, że art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej spółce pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia w części płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji nie badał przesłanek wznowienia, ani też nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zachodzi zatem przesłanka nieważności, rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób uznać, że uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszenie płatności, o którym mowa w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przypomnieć należy, iż kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia 9 września 2011 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 9 września 2011 r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję ostateczną z 9 września 2011 r. i m. in. przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości niższej niż pierwotnie oraz odmówił m. in. przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 9.000 zł. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak też postąpił organ I instancji wydając wspomnianą powyżej decyzję z dnia 10 sierpnia 2016 r., od części której skarżąca wniosła odwołanie. Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 1 k.p.a. Tym samym zasadnie WSA w Warszawie uznał, iż niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 k.p.a. co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Prezes ARiMR wskazał również, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.". Z powyżej przedstawionego stanowiska organu odwoławczego wynika zatem jednoznacznie, iż organ II instancji choć wiedział, że powinien to ani nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe. Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową. Nie sposób uznać, iż uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W ocenie Sądu jest oczywiste, iż rozstrzygnięcie organu I instancji "odmawiam przyznania pomocy finansowej" jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, czego nie można powiedzieć o "zawieszeniu części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej" dokonanym przez organ II instancji, które z natury rzeczy ma tymczasowy charakter (nie rozstrzygający co do istoty sprawy), w odróżnieniu od definitywnej odmowy przyznania pomocy finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania i zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Nie jest także zrozumiałe dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie zmienia tej oceny podnoszony w omawianym zarzucie argument nawiązujący do zastosowania przepisu rozporządzenia unijnego, który to przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. To, że przepis rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej stosuje się wprost nie ma żadnego przełożenia na zapadłe rozstrzygniecie. Istota problemu, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, dotyczy bowiem braku rozpoznania po uchyleniu decyzji w ramach wznowienia postępowania istoty sprawy. Naruszenie omawianego przepisu przez organ związane jest z wyjściem poza zakres postępowania wznowieniowego, nie ma zaś żadnego znaczenia, czy to wyjście związane było z zastosowaniem przepisu z systemu prawa krajowego czy też przepisu unijnego, który znajduje bezpośrednie zastosowania w krajowym porządku prawnym. Mówiąc wprost art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym podczas wydawania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw, należy wskazać na wstępie, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony i domyślanie się intencji strony, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonej przez Grupę części oparte zostały na przesłankach, podważonych przez Sąd I instancji. Nie naruszył Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bo pierwszy z tych przepisów ma charakter kompetencyjny, a Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie wykroczył poza obowiązek sprawowania kontroli legalności administracji. Z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustanawia kryterium orzekania przez sąd administracyjny. To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 124/19). Treść zaskarżonego orzeczenia i jego motywy świadczą jednoznacznie o tym, że Sąd badał wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, a tym samym wspomnianego przepisu nie naruszył. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż WSA w zaskarżonym wyroku nie ograniczył się tylko do stwierdzenia wad kwalifikowanych decyzji Prezesa ARiMR nr 63/16/18, ale szeroko omówił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, do jakiego zdaniem Sądu doszło w zaskarżonej decyzji. Powoduje to, zdaniem kasatora, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim niedostatecznie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Z jednej bowiem strony WSA stwierdza istnienie wad kwalifikowanych zaskarżonej decyzji, a z drugiej dokonuje oceny legalności tej decyzji pod kątem zastosowania przez organ przepisów postępowania. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Trafnie dostrzegł WSA naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, do jakiego doszło w zaskarżonej decyzji i słusznie wskazał je organowi. To, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.