II SAB/Bk 135/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia wniosku skarżącego K. K. z dnia [...] maja 2019 roku w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: KWP w B.) w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby i tym samym niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 576/19. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności KWP w B. i nie załatwienie sprawy w terminie i tym samym niewykonanie prawomocnego wyroku sądu; 2) zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy w ciągu 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie; 3) ukaranie organu grzywną; 4) zasądzenie odszkodowania na rzecz skarżącego stosownie do przepisów prawa; 5) wyrokowi w zakresie wniosków w punktach 2, 3 i 4 nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2019 r. wystąpił do KWP w B. z wnioskiem o wydanie nowego świadectwa służby uzupełnionego o informacje o wysokości i składnikach uposażenia, o których mowa w § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. w/s szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. KWP w B. nie wydał jednak nowego świadectwa służby. W dniu 15 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem w sprawie akt II SAB/Bk 75/19 stwierdził bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. w sprawie II SA/Bk 576/19 uchylił akt organu o odmowie wydania nowego świadectwa służby. Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniósł ponaglenie do KWP w B., ale organ ten pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. udzielił informacji, że nie wystawi nowego świadectwa służby. Ponadto WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 80/20 odrzucił skargę skarżącego na pismo KWP w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby. Zdaniem więc skarżącego KWP w B. pozostaje w bezczynności oraz nieuzasadnienie przewleka załatwienie sprawy mimo iż zobowiązany jest do wykonania prawomocnego wyroku sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie i wyjaśnił, że skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Po wydaniu przez WSA w Białymstoku wyroków w sprawach II SA/Bk 576/19 i II SAB/Bk 75/19, organ w dniu 17 grudnia 2019 r. przesłał skarżącemu żądane świadectwo służby. Następnie skarżący wnioskował o jego sprostowanie, ale organ mu odmówił, a WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie II SA/Bk 80/20 odrzucił skargę na tę odmowę. Ponadto zdaniem organu świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem jak również czynnością materialno–techniczną i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Na koniec organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa może dotyczyć jedynie ewentualnej bezczynności organu a nie niewykonania wyroku, gdyż skarga w oparciu o art. 154 p.p.s.a. musi dotyczyć niewykonania wyroku sądu administracyjnego w sprawie o bezczynność organu, a w sprawie niniejszej brak jest takiego wyroku. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. skarżący wyjaśnił, że wydany mu przez organ odpis świadectwa służby z dnia [...] grudnia 2019 r. nie jest nowym świadectwem służby. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2020 r. wniósł o jednoznaczne zbadanie przez Sąd kwestii, czy w związku ze stanowiskiem WSA w Białymstoku w postanowieniu w sprawie II SA/Bk 80/20, przedmiotowy odpis świadectwa służby z dnia [...] grudnia 2019 r. jest nowym świadectwem służby. Także w drugim piśmie datowanym na dzień [...] września 2020 r. skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie organ nie zakończył sprawy administracyjnej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. o wydanie nowego świadectwa służby. Podkreślił, że w sprecyzowanym wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpił do organu o wydanie mu nowego świadectwa służby, ale organ w odpowiedzi na ten wniosek wyjaśnił mu, że wydane świadectwo służby z dnia [...] grudnia 2019 r. zostało uzupełnione o informację o wysokości i składnikach uposażenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem, zdaniem skarżącego, z wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 576/19 wynika, że organ ma mu wydać nowe świadectwo służby, zaś te wydane w dniu [...] grudnia 2019 r. nie jest nowym świadectwem służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący wyczerpał wymagany przez art. 53 § 2b p.p.s.a. tryb do wniesienia skargi, gdyż przed jej wniesieniem złożył ponaglenie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., jednakże KWP w B. nie przekazał ponaglenia Komendantowi Głównemu Policji, tylko sam na nie odpowiedział w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w skardze skarżący nieprecyzyjnie (mieszając obie instytucje) zarzuca organowi zarówno bezczynność jak i niewykonanie wyroku. W ocenie Sądu nie można jednak w tym przypadku mówić o niewykonaniu wyroku, w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie zapadł wcześniej żaden wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązujący organ do podjęcia jakichś czynności. A tylko w takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 718/19). W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 75/19, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przez ten Sąd postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe, gdyż organ w dniu [...] lipca 2019 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko skarga na bezczynność postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ze względu na chaotyczność zarzutów skargi jak i nieprecyzyjność stanowiska organu, przywołać należy ciąg zdarzeń i czynności podjętych dotychczas w sprawie. I tak: 1) [...] czerwca 2002 r. – wystawienie przez KWP w B. (dalej: organ) skarżącemu świadectwa służby; 2) [...] maja 2019 r. – wniosek skarżącego do organu o wystawienie nowego świadectwa służby; 3) [...] maja 2019 r. – odmowa przez organ wystawienia nowego świadectwa służby; 4) [...] lipca 2019 r. – skarga skarżącego na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r.; 5) [...] lipca 2019 r. – skarga skarżącego na odmowę organu z dnia [...] maja 2019 r.; 6) [...] października 2019 r. - wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 576/19 uchylający zaskarżony akt (odmowa z dnia [...] maja 2019 r.); 7) [...] października 2019 r. – wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 75/19 stwierdzający, że organ był bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r.; 8) [...] grudnia 2019 r. – ponowny wniosek skarżącego o wydanie nowego świadectwa służby; 9) [...] grudnia 2019 r. – wydanie przez organ skarżącemu kopii świadectwa służby uzupełnionej o żądane dane; 10) [...] grudnia 2019 r. – wniosek skarżącego o sprostowanie wydanego świadectwa służby; 11) [...] grudnia 2019 r. – pismo organu odmawiające sprostowania; 12) [...] grudnia 2019 r. – skarga skarżącego na pismo z dnia [...] grudnia 2019 r.; 13) [...] stycznia 2020 r. – wniosek skarżącego o przesłanie mu oryginału świadectwa służby z dnia [...] grudnia 2019 r.; 14) [...] lutego 2020 r. – pismo organu odmawiające wydania oryginału świadectwa; 15) [...] sierpnia 2020 r. – postanowienie WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 80/20 o odrzuceniu skargi na odmowę sprostowania świadectwa z dnia [...] grudnia 2019 r.; 16) [...] sierpnia 2020 r. – ponaglenie skarżącego; 17) [...] sierpnia 2020 r. – odpowiedź organu na ponaglenie; 18) [...] sierpnia 2020 r. – skarga na bezczynność organu; 19) [...] września 2020 r. – odpowiedź na skargę. Jak z powyższego zatem widać, w realiach niniejszej sprawy kwestię bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. można rozpatrywać jedynie w okresie po zwrocie akt organowi przez WSA w Białymstoku (po wydaniu wyroków z dnia 15 października 2019 r.). Z akt sprawy nie wynika dokładnie data zwrotu akt, ale zważywszy na pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. (ponowny wniosek skarżącego o wydanie nowego świadectwa służby) i wydanie przez organ skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r. kopii świadectwa służby uzupełnionej o żądane dane, zwrot akt musiał nastąpić w grudniu 2019 r. Do tej ostatniej daty nie można zatem zarzucić skutecznie organowi bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. (nie licząc oczywiście rozstrzygnięcia w sprawie II SAB/Bk 75/19). Inaczej jednak przedstawia się sytuacja po tej dacie. W ocenie organu wydanie świadectwa służby w dniu [...] grudnia 2019 r. zakończyło przedmiotową sprawę administracyjną, zdaniem zaś Sądu, tak się nie stało. W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, nie jest też postanowieniem jak również nie jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 221/19). Z kolei, jak przesądzono w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 576/19 (wydanym w sprawie przedmiotowego świadectwa służby), zaskarżalnym do sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest akt w postaci pisemnej odmowy wydania nowego świadectwa służby w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.; (dalej rozporządzanie). Powyższe, w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że jeżeli organ nie wydał skarżącemu świadectwa służby zgodnie z jego żądaniem, czyli w tym przypadku nowego, winien oprócz wydania odpisu tego świadectwa dodatkowo wydać akt w postaci pisemnej odmowy wydania świadectwa służby w wersji żądanej przez skarżącego. Skoro organ jest zobowiązany do wydania, zaskarżalnego do sądu administracyjnego, aktu w postaci pisemnej odmowy wydania świadectwa służby w jakiejkolwiek postaci, to również zobowiązany jest do wydania takiego aktu odnośnie odmowy wydania świadectwa służby w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. W przeciwnym razie strona byłaby pozbawiona jakiejkolwiek możliwości kwestionowania stanowiska organu. W sprawie niniejszej tym żądanym przez skarżącego zakresem jest nowe świadectwo służby, gdy tymczasem organ wydał tylko jego odpis. Analizowana kwestia jest tu o tyle zasadnicza, że już w wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 576/19, WSA w Białymstoku stwierdził jednoznacznie, że "przepis § 25 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. nie ogranicza żadnym terminem prawa byłego policjanta do żądania zamieszczenia w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W przypadku takiego wniosku należy wydać nowe świadectwo służby w terminie [...] dni od jego złożenia, o czym jednoznacznie stanowi zdanie drugie tego przepisu". Sąd w składzie niniejszym również stoi na stanowisku, że organ nieprawidłowo interpretuje przepisy wskazanego rozporządzenia. Otóż z § 25 ust. 4 rozporządzenia wynika, że w razie złożenia wniosku już po zwolnieniu ze służby wydaje się nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od złożenia tego wniosku (skarżący został zwolniony ze służby w 2002 r.). O tym zaś, że musi to być nowe świadectwo służby a nie jego odpis przesądza § 29 rozporządzenia, zgodnie z którym przełożony właściwy w sprawach osobowych w przypadkach, o których mowa w § 25 ust. 4 i § 28 ust. 2, najpóźniej w dniu wydania nowego świadectwa służby, usuwa z akt osobowych policjanta poprzednio sporządzone świadectwa służby i niszczy je wraz z wcześniej wydanym egzemplarzem. Jak zatem z powyższego widać, wydając skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r. świadectwo służby organ winien wydać nowe świadectwo służby a nie jego odpis. Wydając zaś jedynie odpis tego świadectwa, z racji tylko sobie znanych, organ winien w pozostałym zakresie odmówić wydania świadectwa służby, która to odmowa byłaby zaskarżalna do sądu administracyjnego. Nie wydając nowego świadectwa służby ani nie odmawiając wydania nowego świadectwa służby, organ popadł w bezczynność. Zgodnie więc z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Stąd w pkt 1 wyroku zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi. Przyjęty termin odpowiada terminowi z § 25 ust. 4 rozporządzenia. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2). Z kolei na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3). Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim fakt, iż organ ustosunkowywał się do żądania skarżącego w ustawowym terminie, a jedynie nie dochował wymaganej formy rozstrzygnięcia. Niezgodny z prawem sposób rozpoznania przez organ wniosku wynikał zatem nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. W skardze skarżący wniósł o wymierzenie organowi, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, ale w ocenie Sądu brak jest do tego podstaw (pkt 4 i pkt 5). Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej w żadnym zaś razie nie można się doszukać takiej celowości. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a tego w sprawie także zabrakło (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19). Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.