II SA/Bd 514/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi P.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 31 marca 2022 r. nr KO.411.599.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Włocławka z dnia 28 lutego 2022 r. nr MOPR.WS.SR.4431.520.2019 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Prezydent M. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu pobranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego. Po rozpoznania wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe postanowienie Prezydenta M. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że choć oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej – oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Natomiast dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. W rezultacie cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są identyczne. Zdaniem organu ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W świetle powyższych uregulowań organ stwierdził, że skoro syn wnioskodawczyni od marca 2020 r. jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego, to przełożyło się to – w świetle zapisów art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – na negatywną przesłankę możliwości dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W konsekwencji – działając w trybie art. 32 ust. 1 wskazanej ustawy – organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. uchylił swoją decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Organ wskazał, że kwestia dotycząca rozliczeń jako następstwa przyznania dodatku pielęgnacyjnego za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny jest uregulowana w art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że tylko w sytuacji, gdy została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu można rozpoznać sprawę w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W omawianej sprawie okoliczności te jednak nie zachodzą. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Kolegium stwierdziło, że ponieważ nie została wobec strony wydana decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to wnioskowane przez stronę postępowanie o umorzenie nienależnie pobranej kwoty zasiłku pielęgnacyjnego nie może zostać wszczęte. W skardze do tut. Sądu wniesiono o rozpatrzenie wniosku przez MOPR w sprawie umorzenia niesłusznie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Strona zakwestionowała działania organu pierwszej instancji podjęte w związku z ustaleniem, że strona poza zasiłkiem pielęgnacyjnym pobiera również dodatek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). Oceniając wydane w sprawie postanowienia z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że naruszają one prawo. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent M. [...] przyznał P. L. zasiłek pielęgnacyjny. Następnie organ ustalił, że w/w jest uprawniony do pobierania dodatku pielęgnacyjnego z wyrównaniem od marca 2020 r. W związku z tym decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent M. [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. przyznającą P. L. zasiłek pielęgnacyjny. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. S. M. – matka skarżącego wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranej kwoty zasiłki pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Prezydent M. [...], powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu pobranego zasiłki, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Na to postanowienie została wniesiona skarga do tut. Sądu. Kwestią wymagająca w rozpatrywanej sprawie wyjaśnienie w pierwszej kolejności jest to, czy organ zasadnie uznał, że P. L. jest w niniejszym postępowaniu reprezentowany przez matkę – S. M.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 33 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), i że pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa (§ 3). Istotą pełnomocnictwa jest umocowanie przez stronę innej osoby do podejmowania czynności procesowych w imieniu reprezentowanego i na jego rzecz. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pełnomocnictwo musi zostać złożone do akt konkretnej sprawy. Tak więc złożenie dokumentu pełnomocnictwa w innej sprawie administracyjnej, nie może odnieść skutku. Co więcej, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ domniemywa istnienie pełnomocnictwa, opierając się na aktach innego postępowania, chociażby w aktach tych znajdował się dokument pełnomocnictwa treścią wskazujący na objęcie swym zakresem prowadzenie także danej sprawy. Z art. 33 § 3 k.p.a. wynika bowiem, że pełnomocnictwo dołącza się do akt konkretnej sprawy, nie zaś do akt dowolnej sprawy prowadzonej wcześniej przez organ (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., I FSK 1021/05; wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II FSK 863/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., III SA/Wa 4034/06). Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela. Jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi, a pełnomocnik podjął czynności w postępowaniu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Również niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania powinno być traktowane jako jeden z braków, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, jest nie tylko istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92). W rozpatrywanej sprawie podanie (prośbę) z dnia [...] lutego 2022 r. o umorzenie nienależnej pobranej kwoty zasiłku pielęgnacyjnego przez P. L. zostało podpisane przez S. M.. Do tego podania nie zostało jednak załączone pełnomocnictwo udzielone przez stronę tego postępowania – P. L.. W tym miejscu wskazać należy, że pełnomocnictwo (z dnia [...] grudnia 2021 r.) dla matki podpisane przez P. L. znajduje się aktach dotyczących przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i swoim zakresem obejmuje upoważnienie do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz do wszelkich postępowań w tym zakresie. Pełnomocnictwo to nie może więc odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, gdyż po pierwsze – znajduje się w aktach innej sprawy, a po drugie – swoim zakresem nie obejmuje kwestii umorzenia należności z tytułu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest zatem pełnomocnictwa udzielonego przez syna dla S. M.. Tym samym nie można uznać, aby pismo z dnia [...] lutego 2022 r. wszczynało postępowanie administracyjne i aby kolejne czynności podejmowane przez organ wobec skarżącego były prawidłowe. Na marginesie można zauważyć, że zgodnie z art. 33 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, jednakże organ nie stosował tego przepisu w niniejszej sprawie. Jego zastosowanie wymagałoby przede wszystkim wyjaśnienia przez organ, czy sprawa ta stanowi przypadek "mniejszej wagi". W rezultacie stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji naruszył art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent M. [...] wezwie osobę wnoszącą podanie do uzupełnienia braku formalnego w postaci niedołączenia pełnomocnictwa, stosując tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono, gdyż skarżący jest zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.