II SA/Rz 1312/20

SENTENCJA Dnia 23 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2020 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym skargi A. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] -postanawia- odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 4 grudnia 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga A. D. (skarżący) na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy, w dniu 14 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo skarżącego, w którym podał on, że jest współwłaścicielem działki ew. nr 1164/4 obr. [...] (przed modernizacją działka ew. nr 46/8 obr. [...]) na podstawie załączonego do pisma Aktu Poświadczenia Dziedziczenia Rep. A [...] z dnia [...] marca 2015 r. Skarżący podał następnie, że na powyższej działce zrealizowano samowolę budowlaną. Znajdują się bowiem na niej następujące obiekty budowlane: asfaltowa droga pożarowa, chodnik z płytek betonowych, miejsca parkingowe wykonane z płyt typu jumbo, zawór Ø52, który jest częścią instalacji wodnej p.poż. czyli obiekt budowlany liniowy. Zdaniem skarżącego wszystkie wymienione wyżej obiekty budowlane wymagały projektu budowlanego, pozwolenia na budowę, zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych, odbioru oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Skarżący wskazał, że droga pożarowa, instalacja wodociągowa p.poż oraz plac manewrowy dla samochodów p.poż. dla budynków [...] i [...] przy ul. [...] w [...] zostały wykonane w związku z decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2007 r. Wskazane obiekty budowlane stanowią elementy osiedla, zaś droga pożarowa, instalacja wodna p.poż., i place manewrowe to wymagane prawem obiekty, bez których osiedle nie mogłoby funkcjonować. Tymczasem plan realizacyjny osiedla [...] nie przewidywał żadnego z obiektów, które znajdują się obecnie na działce 1164/4, albowiem działka ta leżała poza tym planem. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że inwestycję zrealizowano w ramach samowoli budowlanej i wniósł o zobligowanie inwestora do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i wykupienia tego gruntu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] potraktował pismo skarżącego jako skargę złożoną w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i prowadził czynności kontrolne w trybie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) w sprawie zabudowy działki nr 1164/4 obr. [...] w [...]. Na skutek ponaglenia skarżącego na niezałatwienie skargi w sprawie zabudowy działki nr 1164/4 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 § 3 pkt 1 i § 6 pkt 1 w zw. z art. 237 § 4 k.p.a., uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 12 października 2020 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy, o której mowa w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Rz 105/20. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] poinformował skarżącego, że w związku z pismem dotyczącym zabudowy działki nr 1164/4 prowadzono czynności kontrolno-wyjaśniające. Na przedmiotowej działce usytuowana jest infrastruktura techniczna związana z pobliskimi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] zatwierdzony został dla Kombinatu Budownictwa Komunalnego w [...], plan realizacyjny zespołu trzech budynków mieszkalnych z hydrofornią i urządzeniami towarzyszącymi w granicach określonych na planie literami od A do M w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta obejmowała m. in. komunikację kołową, w tym drogę asfaltową od strony północnej budynków mieszkalnych, obecnie m. in. na działce nr 1164/4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...]. Ponadto ze zgromadzonej archiwalnej dokumentacji przekazanej przez m. in. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową oraz obecnych dysponentów sieci: Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] S.A. wynika, że dla budynków tych zrealizowana została infrastruktura techniczna (urządzenia budowlane), w latach 1981-1986. Na podstawie przekazanej archiwalnej dokumentacji obejmującej m. in. projekty techniczne, protokoły uzgodnień dokumentacji, protokoły z przeglądów, brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wybudowania w/w infrastruktury technicznej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i podejmowania działań w tej sprawie na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.b., w oparciu o przesłanki o których mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skarżący wniósł skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020 r. [...], domagając się zobligowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania w terminie 30 dni decyzji w przedmiocie istnienia lub nieistnienia samowoli budowlanej na działce nr 1164/4 obr. [...] w [...] oraz do ustalenia, kto zaprojektował i kto wykonał plac manewrowy dla samochodów pożarowych przed budynkiem nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że po zgłoszeniu samowoli budowlanej oczekiwał wydania decyzji, która rozstrzygnie istnienie bądź nieistnienie samowoli budowlanej. Tymczasem po upływie 20 miesięcy od złożenia wniosku otrzymał pismo, które niczego nie wyjaśnia i od którego nie przysługuje odwołanie. Skarżący zarzucił, że nie może się odnieść do dokumentów powołanych w skarżonym piśmie, gdyż organ nie umożliwił mu zapoznania się z nimi. Skarżący wskazał przy tym, że nie można było budować obiektów budowlanych - drogi, chodnika i miejsc parkingowych na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i protokołów uzgodnień i przeglądów, a tylko takie są wymienione w skarżonym piśmie. Ponadto w planie realizacyjnym osiedla widnieje droga, natomiast nie zaznaczono chodnika i ponad 30 miejsc parkingowych wykonanych wzdłuż drogi pożarowej, z czego niecałe cztery miejsca zajmują pozostałą część działki nr 1164/4. Skarżący stwierdził, że chodnik powstał około 1987 r., zaś 30 miejsc parkingowych w 2008 r. Wykonanie tych miejsc wymusiła decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2007 r. Skarżący wskazał, że drogę pożarową wykonano w ten sposób, że na istniejącej drodze ustawiono znak z napisem "droga pożarowa". Na końcu drogi znajdował się parking o nieregularnym kształcie na ok. 20 samochodów, który uwidoczniono na planie realizacyjnym. Został on przebudowany na plac manewrowy dla samochodów pożarowych, na którym nie można parkować i ta sytuacja wymusiła realizacje ponad 30 miejsc parkingowych wzdłuż drogi pożarowej. Podjęta przez skarżącego próba ustalenia, jaki był zakres prac budowlanych w związku z decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, kto był projektantem i wykonawcą robót budowlanych zakończyła się lakoniczną odpowiedzią Spółdzielni Mieszkaniowej, iż decyzja ta została zrealizowana w całości. Skarżący podniósł również, że niezbędne dla zrealizowania osiedla mieszkaniowego wywłaszczenie dokonane aktem notarialnym z dnia [...] marca 1985 r. było fikcją, gdyż drogę wybudowano w 1981 r. a budynek oznaczony na planie realizacyjnym nr [...], który obecnie ma nr [...], i który stoi na gruncie nabytym ww. aktem notarialnym (działka nr 46/10) był zamieszkały od 23 listopada 1984 r., co potwierdza dokument nr [...] - potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania. Dlatego też w ocenie skarżącego mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Skarżący wniósł, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zapoznał się i dołączył do akt sprawy pismo znak: [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., w którym urzędnicy z M.Z.G.T. poświadczyli nieprawdę, że działka nr 46/7 jest wywłaszczona i oddali ją do dyspozycji Spółdzielni Mieszkaniowej w czasie, gdy nie posiadali do niej żadnych praw. Skarżący stwierdził, że żąda stwierdzenia samowoli budowlanej na fragmencie dawnej działki nr 46/7. Zdaniem skarżącego bez znaczenia dla sprawy istnienia lub nieistnienia samowoli budowlanej jest fakt, że odmówiono mu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla, gdyż nie był w stanie wykazać interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o odrzucenie skargi. Organ zauważył, że postępowanie kontrolne prowadzone w trybie art. 81a u.p.b. nie jest równoznaczne z wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Sygnał obywatela w przedmiocie naruszenia przepisów u.p.b. daje podstawę organowi nadzoru budowlanego do przeprowadzenia czynności kontrolnych, natomiast dopiero stwierdzenie w wyniku tych czynności naruszenia przepisów prawa budowlanego obligują ten organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ wskazał, że aktualnie obowiązujący przepis art. 53a u.p.b. stanowi o zasadzie oficjalności w postępowaniach regulowanych w Rozdziale 5a u.p.b. Ustawodawca w przepisie tym (co wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej u.p.b. i wprowadzającej ten przepis) potwierdził tym samym zasadność tej linii orzeczniczej, która wskazywała na zasadę oficjalności w sprawach samowoli budowlanych, co oznacza, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia, lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Odwołując się do poglądu wyrażonego w doktrynie organ stwierdził, że postępowanie skargowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, które nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością materialno- techniczną (faktyczną) informującą skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie nie jest aktem czy czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to więc, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i z tej też przyczyny winna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że po złożeniu skargi sąd z urzędu bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) lub w przepisach szczególnych. Sąd odrzuca skargę m.in. wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] stanowi odpowiedź na skargę złożoną w trybie unormowanym przepisami działu VIII k.p.a. Sąd podkreśla, że tzw. skarga powszechna uregulowana w dziale VIII k.p.a. stanowi w istocie odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepisy art. 233-235 k.p.a. zawierają w tym zakresie wyjątki. Przepis art. 233 k.p.a. stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Przepis art. 234 k.p.a. przewiduje natomiast, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Z kolei przepis art. 235 k.p.a. odnosi się do skargi wniesionej w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną. W takim przypadku uważa się ją, zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. Brak zgodnej z art. 233-235 k.p.a. reakcji właściwego organu na niepodjęcie czynności związanych z wszczęciem postępowania w trybie zwyczajnym albo w trybach nadzwyczajnych może być kwestionowany przez stronę postępowania najpierw w drodze ponaglenia, a później skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje jednak bezczynności organu, lecz skarży pismo organu z dnia [...] listopada 2020 r., stanowiące odpowiedź na skargę wyrażoną w piśmie skarżącego z dnia 14 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...]. Zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. Natomiast art. 238 § 1 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Sąd wyjaśnia, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi stanowi "akt podjęty w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który to przepis jednoznacznie wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt. Jest to z jednej strony akt podjęty w ramach uproszczonego postępowania administracyjnego skargowego, z drugiej zaś strony – akt, który w zakresie wszczęcia albo odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego może kształtować uprawnienia lub nawet obowiązki podmiotu wnoszącego skargę. Sporne jest, czy i w jakim zakresie tego rodzaju akt kształtuje lub może kształtować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Możliwości takiej wykluczyć nie można, jednak nie ma to znaczenia dla oceny dopuszczalności samej skargi do sądu administracyjnego. Akt będący zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, nawet jeśli została ona złożona przez osobę, która ma przymiot strony postępowania, pozostaje aktem podjętym w ramach postępowania skargowego. Ustawodawca dopuszcza natomiast w art. 3 § 2 pkt 9 skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, jak już wskazano, na tle art. 233-235 k.p.a. w zw. z art. 36-38 k.p.a. dopuszczalne jest wniesienie ponaglenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania, administracyjnego, które w związku ze skargą strony powinno być wszczęte lub być efektywnie prowadzone. Niezależnie od powyższego, Sąd przypomina, że zgodnie z art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w art. 237 § 1 k.p.a. stosuje się przepisy art. 36–38, a zatem również w tym zakresie możliwe jest wniesienie ponaglenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Sąd w tym miejscu zauważa, że skarżący złożył skargę na bezczynność, i została ona zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Rz 105/20. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.