II GZ 355/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 851/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Sąd I instancji wskazał, że spółka we wniesionej skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że organ pozbawił ją możliwości wypełnienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości, bowiem decyzję doręczył jej 11 dni przed końcem terminu wyznaczonego na podjęcie działań, co uniemożliwiło skarżącej dokonanie jakichkolwiek ustaleń z B. Sp. z o.o. i zawarcie umowy o udostępnienie obiektów infrastruktury. Skarżąca wskazała ponadto, że wykonanie zaskarżonej decyzji narazi ją na znaczną szkodę majątkową i spowoduje trudne, czy wręcz niemożliwe do odwrócenia skutki, bowiem wykonanie przez skarżącą obowiązku nałożonego skarżoną decyzją polegałoby na zawarciu z B. Sp. z o.o. umowy o udostępnienie obiektu infrastruktury usługowej, która nakładałaby na spółkę szereg zobowiązań, w tym przede wszystkim obowiązek regularnego uiszczania na rzecz B. Sp. z o.o. opłat. Ponadto niewstrzymanie wykonania skarżonej decyzji uzasadni wznowienie przez operatora żądań o zapłatę przez skarżącą kwoty nie niższej niż 141.832,02 zł, wskazanej we wniosku o zawezwanie skarżącej do próby ugodowej z dnia [...] lutego 2019 r. opłat za dostęp do przedmiotowych obiektów. Jako kolejną przesłankę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spółka wskazała sytuację, w której - w razie rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść - po jej stronie powstaną roszczenia cywilnoprawne w związku z błędnie zawartą umową z B. Sp. z o.o., w tym roszczenie o zwrot kwot uiszczonych na rzecz tego podmiotu, jako opłat za dostęp do obiektu. Powstanie tych roszczeń w dalszej kolejności implikować będzie konieczność podjęcia przez skarżącą złożonych działań, służących przywróceniu stanu poprzedniego. W szczególności czynności prowadzących do wyegzekwowania przysługujących jej należności, które przekraczałyby zwykłe następstwa zapłaty. Powyższe wiązałoby się także ze znacznym ograniczeniem prowadzonej działalności skarżącej, zmuszonej do poszukiwania dodatkowych środków finansowych pozwalających na realizację tych czynności. Spółka musiałaby również ponieść dodatkowe koszty związane z odzyskiwaniem należności utraconych na skutek wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez organ, co stanowiłoby koszty dodatkowe, poza bieżącymi zobowiązaniami strony. Spółka wraz ze skargą złożyła wniosek z [...] lutego 2019 r., wzywający ją do próby ugodowej oraz noty obciążeniowe. WSA w Warszawie odmówił spółce wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca jako wnioskodawca miała obowiązek uzasadnienia rozpoznawanego wniosku nie tylko poprzez poparcie go konkretnymi twierdzeniami, czy tezami, ale także stosownymi dokumentami źródłowymi, celem wykazania okoliczności przywołanych na potwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej. Sąd I instancji zauważył ponadto, że zobowiązanie nałożone na spółkę w pkt II zaskarżonej decyzji, które mogłoby podlegać wstrzymaniu wykonania, na dzień orzekania w niniejszej sprawie wpadkowej już wyekspirowało. Zobowiązanie do usunięcia nieprawidłowości obowiązywało bowiem do dnia 31 stycznia 2020 r., a zatem na dzień 11 maja 2020 r. nie było przedmiotu wniosku o wstrzymanie wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania postanowienia przez WSA w Warszawie do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia oraz o zmianę postanowienia w związku ze zmianą okoliczności, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia przez Sąd I instancji i rozpoznanie sprawy na nowo, na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. lub w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie postanowienia przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że Sąd I instancji nie wykluczył, iż zaskarżona decyzja jest decyzją wadliwą co najmniej w zakresie, w jakim wyznacza skarżącej termin na wykonanie wyznaczonego w niej obowiązku. Ponadto skarżąca wskazała, że WSA nie odmówił wprost zasadności jej argumentom, które podniosła dla poparcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w odniesieniu do wyznaczonego terminu, który zdaniem spółki był rażąco krótki i organ swym działaniem pozbawił stronę faktycznej możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła, iż realizacja nałożonego na nią obowiązku nastąpiłaby w czasie epidemii wirusa SARS CoV-2. Obecne zagrożenie epidemiologiczne dotyka kolej, znacznie spadła liczba podróżujących i spadły dochody spółki na skutek dużo niższej liczby pasażerów i zawieszenia kursów na niektórych trasach. Konsekwencją ograniczenia prowadzenia niektórych działalności gospodarczych jest widoczny spadek liczy osób korzystających z usług transportu kolejowego, a tym samym znaczna strata finansowa po stronie skarżącej. Wnosząca zażalenie podała, że nie może wykonać zaskarżonej decyzji ponieważ wywołałoby to dla spółki niebezpieczeństwo wyrządzenia w jej majątku znacznej szkody i spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Wobec niewstrzymania decyzji organu, skarżąca zostałaby obciążona obowiązkiem uiszczania opłat na rzecz operatora w ciągu kilku najbliższych miesięcy, a więc w okresie, w którym negatywne konsekwencje obostrzeń wprowadzanych przez władze kraju nadal będą dla spółki mocno odczuwalne i będą wywierały negatywny wpływ na jej płynność finansową. W odpowiedzi na zażalenie Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jego oddalenie w całości z powodu braku usprawiedliwionych podstaw do jego uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p..p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może, ale nie musi, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle tego przepisu przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Z konstrukcji powołanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania wystąpienia wymienionych w nim zagrożeń, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie wykazała, że wykonanie decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem nie przedstawiła okoliczności przemawiających za zasadnością zastosowania tej instytucji. Ewentualne powstanie po stronie skarżącej roszczenia cywilnoprawnego, w przypadku wydania przez Sąd rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę Spółki, nie może przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spółka nie zobrazowała swojej sytuacji finansowej. Wraz ze skargą, w której sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, strona przedstawiła wniosek o zawezwanie do próby ugodowej wraz z notami obciążeniowymi, z których to dokumentów wynika, że wartość zobowiązania opiewa na kwotę 141.832,02 zł. Sądowi I instancji orzekającemu w sprawie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej nieznane jednak były dane wskazujące aktualną i rzeczywistą sytuację finansową spółki. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został pozbawiony możliwości oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i zasadnie wskazał w uzasadnieniu, że skarżąca miała obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów źródłowych, celem wykazania okoliczności powołanych we wniosku. Podkreślić należy, że samego faktu istnienia obowiązku egzekwowania obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II GZ 277/20; orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ponadto wskazać należy na podniesioną w zażaleniu okoliczność trwania stanu epidemii wirusa SARS-Cov-2 i wynikające z tego trudności finansowe. Do zażalenia skarżąca dołączyła wydruki ze stron internetowych odnoszące się do wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz wydruki z komunikatami dla podróżnych, dotyczące połączeń kolejowych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że spółka nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, przykładowo takich jak bilans zysków i strat, czy sprawozdanie finansowe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejsze zażalenie dysponował jedynie informacjami w zakresie pogorszenia się sytuacji finansowej wnioskującej o wstrzymanie spółki, jednakże nie miał wiedzy jaka ona faktycznie jest. Sam spadek aktywów nie świadczy jeszcze o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd kasacyjny podkreśla, że wskazując na okoliczność wprowadzenia z powodu epidemii wirusa SARS-CoV-2 obostrzeń, uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej, w konsekwencji których to działań strona została pozbawiona 70%-90% swoich dotychczasowych dochodów, niewystarczającym jest ograniczenie się jedynie do twierdzeń, że zła sytuacja finansowa strony jest konsekwencją czynników zewnętrznych, tj. zaistniałej pandemii Covid-19. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazywana okoliczność, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie procedowania w zakresie żądania wstrzymania wykonania decyzji, uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu stanu epidemii na aktualną zdolność finansową i możliwości płatnicze skarżącej. Co więcej, stwierdzić należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo powoływanie się na tę okoliczność jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawczyni nie przedstawiła w zasadzie żadnych danych ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jej płynność finansową w okresie przed pandemią i aktualnie w czasie wprowadzonych obostrzeń. W odniesieniu zaś do zaprezentowanego w zażaleniu stanowiska, iż WSA nie wykluczył, że zaskarżona decyzja jest decyzją wadliwą co najmniej w zakresie wyznaczenia skarżącej terminu na wykonanie obowiązku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dodatkowym, obok skargi, środkiem ochrony przysługującym skarżącemu. Ustawodawca nie wiąże jednak – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W związku z tym przedstawione przez stronę skarżącą argumenty dotyczące bezpośrednio zaskarżonej decyzji oraz przekonanie strony o jej niezasadności, nie mogą mieć wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania ocenie nie podlega złożony środek odwoławczy (skarga) i nie bada się prawdopodobieństwa jego uwzględnienia przez sąd rozpoznający sprawę w jej głównym przedmiocie. W konsekwencji stwierdzić należy, że stanowisko skarżącej o wadliwości zaskarżonej decyzji zostanie zweryfikowanie w toku postępowania głównego, rozpoznającego sprawę co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.