I OSK 2165/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 805/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 7 lutego 2020 r., nr DO3.7611.496.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 805/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 7 lutego 2020 r. nr DO3.7611.496.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła M.S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.), polegające na nie uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu drugiej instancji z powodu naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest: a) art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256) polegające na zbadaniu Umowy kupna-sprzedaży i dzierżawy z dnia 10 lutego 1948 r. pobieżnie z pominięciem jej § 2 i w konsekwencji uznanie, że wskazana umowa nie dotyczyła zbycia roszczenia o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy w sytuacji gdy przeniesienie tego prawa miało miejsce. b) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256) polegające na wybiórczej ocenie materiału dowodowego i przyjęciu, że Umowa kupna-sprzedaży i dzierżawy z dnia [...] lutego 1948 r. dotyczyła tylko zbycia lokalu nr [...] w sytuacji, gdy wprost w § 2 tej umowy strony odnoszą się do prawa wieczystej dzierżawy. c) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256) ("k.p.a.") polegające na uznaniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 października 1951 r., znak: MT.VII.2-540-1/51 pozostawiającego w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 22 czerwca 1951 r., znak: L.dz. 7582/50/U, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], nr hip. [...], w sytuacji, gdy jej poprzednik prawny J.S. skutecznie nabył roszczenie o ustanowienie wieczystej dzierżawy (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w istocie do wykazania, że skarżąca kasacyjnie posiada w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 października 1951 r. nr MT.VII.2- 540-1/51 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 22 czerwca 1951 r. nr PB/7582/50/U, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny tym postępowaniu z faktu zawarcia w dniu [...] lutego 1948 r. przez jej poprzednika prawnego J.S. z właścicielami budynku J.G. i S.S., umowy kupna - sprzedaży lokalu nr [...] i dzierżawy w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ulicy [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że umowa powyższa nie mogła być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem, że poprzednik prawny skarżącej był właścicielem części nieruchomości położonej przy ul. [...], ani, że przysługiwało mu ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. W dacie podpisania umowy obowiązywał dekret z dnia z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946, Nr 57, poz. 319 z późn. zm.), Zgodnie z brzmieniem art. 46 dekretu, umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod nieważnością zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy zgody na przejście własności nieruchomości, wyrażonej w wykonaniu umowy, zawartej z zastrzeżeniem warunku lub terminu. Umowa sprzedaży lokalu, z której swoje uprawnienia wywodziła skarżąca została sporządzona w formie zwykłej pisemnej, podczas gdy zarówno umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości, jak i umowa przenosząca własność powinny być zawarte w formie aktu notarialnego Jak zatem trafnie przyjął sąd I instancji wobec niezachowania wymaganej formy czynności prawnej umowa ta nie była prawnie skuteczna i nie wywołała żądanego skutku. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 28 kpa. Skarżącej kasacyjnie nie służyło bowiem prawo strony z uwagi na nabycie przez J.S. roszczeń o ustanowienie wieczystej dzierżawy. Pomijając już brak zachowanej formy umowy i ważność tej umowy, wyjaśnić należy, że samo nabycie roszczeń o ustanowienie wieczystej dzierżawy nie dawało jego nabywcy uprawnień przysługujących właścicielom nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm., dalej: "dekret warszawski"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W cytowanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. W konsekwencji zastosowanie do powołanej decyzji art. 28 kpa stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. należy odczytywać w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że skarżąca kasacyjnie nie jest spadkobierczynią byłych właścicieli. Z niespornych okoliczności w niniejszej sprawie wynika, że zgodnie z zaświadczeniami z Sądu Grodzkiego, tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości dekretowej uregulowany był wpisem jawnym na rzecz J.G. w jednej połowie na mocy aktu kupna z dnia 10[...] 11.1941 r. oraz S.S. w drugiej połowie na mocy aktu kupna z dnia [...].09.1942 r. Powyższe stanowisko ma swoje oparciu również w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego." Nie ma przy tym znaczenia podjęcie powołanej uchwały w sprawie odszkodowawczej spoza dekretu warszawskiego. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 K.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, jak to już wyżej wskazano, przepisy dekretu nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy – w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Umowa taka nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Z tych przyczyn w świetle art. 28 k.p.a. skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny uprawniający ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę akceptując decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie w sprawie z uwagi na brak interesu prawnego. Z tej też przyczyny nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. bowiem nawet gdyby odczytano wskazaną w tych zarzutach umowę zgodnie z życzeniem skarżącej , jako umowę o roszczenia o przeniesienie własności czasowej, to i tak nie miałoby to znaczenia przy ocenie jej uprawnień z art. 28 kpa w związku z art. 7 Dekretu warszawskiego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.