II OSK 1898/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 44/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2020 r., nr SKO Gd/3407/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 44/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2020 r., nr SKO Gd/3407/20, w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "rozporządzenie MI", w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także: "u.p.z.p.", w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło zgodnie z powołanym przepisem Rozporządzenia, co z kolei przesądziło o spełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a w zw. z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z powołanym przepisem Rozporządzenia; co z kolei przesądziło o spełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a w zw. z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nastąpiło zgodnie z Rozporządzeniem - co z kolei przesądziło o spełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że spełniono warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nastąpiło prawidłowe wyznaczenie parametrów nowej zabudowy, tj., wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy parametry te zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami rozporządzenia, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w zw. § 3 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku II SA/Gd 330/19 (wiążące w niniejszej sprawie) i niewłaściwe dokonanie kontroli co do prawidłowego wykonania analizy urbanistycznej w prawidłowo wyznaczonym obszarze urbanistycznym w decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 lipca 2020 r. spełnia wymogi określone w art 107 § 1 K.p.a., tj. iż wszystkie parametry projektowanej zabudowy znalazły zwoje odzwierciedlanie w wynikach analizy i w sytuowaniu projektowanego budynku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że nie doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed zasadniczymi rozważaniami odnotować trzeba błędne powoływanie w skardze kasacyjnej daty wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie zostało wydane 26 sierpnia 2003 r. Uchybienie to nie ma istotnego wpływu na możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutów kasacji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W wyroku WSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 330/19, sformułowano ocenę prawną dotyczącą wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Sąd stwierdził, ze w okolicznościach niniejszej sprawy granice obszaru analizowanego nie mogą być wyznaczone w odległości mniejszej, niż 54 m. Wskazał, że inwestowana działka powinna znajdować się wewnątrz obszaru analizowanego, jednak odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być za każdym razem jednakowa. Obszar analizowany może ale nie musi być wyznaczony w formie okręgu. Zawsze jednak musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2. Nadto, WSA wyraził pogląd, że budynek mieszkalny wielorodzinny w zabudowie bliźniaczej, o parametrach odpowiadających wielkościom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie pozostaje w sprzeczności z dominującą na obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym również w zabudowie bliźniaczej. Funkcja mieszkalna stanowi bowiem w tym przypadku również kontynuację funkcji zastanej. Prawo właściciela działki do jej zagospodarowania, wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie powinno podlegać ograniczeniu poprzez nadmierne zawężenie w drodze wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy". W ocenie WSA, warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, w taki sposób, że nie jest on spełniony tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Ponownie przeprowadzona analiza urbanistyczna wykonana w odniesieniu do ponownie wyznaczonego obszaru analizowanego jest zgodna z wyżej przedstawioną ocena prawną. Dotyczy to zarówno granic obszaru analizowanego, jak i kontynuacji, przez planowany budynek wielorodzinny w zabudowie bliźniaczej, funkcji dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęcie przez organy, że analiza jest prawidłowa także w zakresie oceny o kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a następnie zaaprobowanie tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji również pozostaje w zgodzie z wiążącą oceną prawną sformułowana w poprzednim wyroku WSA. Natomiast kwestia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości zabudowy nie była przedmiotem wiążącej wypowiedzi WSA w poprzednim wyroku dotyczącym tej sprawy. Jest oczywiste, że z uzasadnienia poprzedniego wyroku wynika stanowisko, według którego, analiza powinna być wykonana zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia MI, ale skonkretyzowana ocena prawna nie dotyczy bezpośrednio wykładni i zastosowania przepisów § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia MI. Ewentualne nieprawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej w tym zakresie nie będzie zatem miało związku z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w wielkości od 9,6 m do 14,4 m nie narusza przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Według skarżącego, nieprawidłowość polega na podaniu w dokumencie Analizy jedynie wyniku obliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (12 m), bez podania szerokości elewacji poszczególnych budynków uwzględnionych w analizie. Jednocześnie skarżący nie podważył tego ustalenia. Sposób przeprowadzenia analizy należy do urbanisty, jakkolwiek wymagane jest aby sposób rozumowania i dane przedstawiane w dokumencie poddawały się weryfikacji. Podważenie ustaleń faktycznych nie może jednak polegać jedynie na zgłoszeniu wątpliwości w tym zakresie. W zarzucie należałoby co najmniej uprawdopodobnić, że przyjęte przez urbanistę dane nie dopowiadają stanowi rzeczywistemu. Takiego uprawdopodobnienia w skardze kasacyjnej, uwzględniając zarówno opis naruszenia, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, zabrakło. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z tolerancją do 20% jest zgodne z zakresem uprawnienia inwestora przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przesądzające znaczenie miało dostosowanie tego parametru do budynku bliźniaczego przy ul. [...] [...]. Wbrew zarzutowi kasacji, wymaganie odnośnie do parametru wysokości sformułowane w § 7 ust. 1 nie opiera się bezpośrednio na średniej wysokości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak więc, ustalenie tej wysokości w niniejszej sprawie z uwzględnieniem wysokości budynku bliźniaczego, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Wyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej na min. 25% powierzchni działki nastąpiło w nawiązaniu do wskaźników powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym. Z uwagi na materię w postaci powierzchni terenu objętego inwestycją, a także normatywną treść § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), uprawnione jest przyjęcie, że parametr ten powinien być rozważony łącznie ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). Nie ma podstaw do przyjęcia, że wzajemna relacja obu wskaźników w niniejszej sprawie oznacza odstępstwo od tych relacji w obszarze analizowanym. Podobnie jak w odniesieniu do zarzutu kasacji dotyczącego szerokości elewacji frontowej należy wskazać, że podważenie ustaleń faktycznych nie może polegać jedynie na zgłoszeniu wątpliwości w zakresie ustalenia przez urbanistę stanu faktycznego w obszarze analizowanym. W zarzucie należałoby co najmniej uprawdopodobnić, że przyjęte przez urbanistę dane nie dopowiadają stanowi rzeczywistemu. Takiego uprawdopodobnienia w skardze kasacyjnej, uwzględniając zarówno opis naruszenia, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, w odniesieniu do wskaźników powierzchni biologicznie czynnych w obszarze analizowanym, zabrakło. W konsekwencji nie są zasadne również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3-9 rozporządzenia MI oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.