I SA/Op 243/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 czerwca 2022 r., nr 1/WK/08/2022/KL w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. (dalej określanej jako: strona, skarżąca, zobowiązana) jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 czerwca 2022 r., wydane na podstawie art. 123 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanym dalej kpa) w związku z art. 34 § 2 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 - dalej w skrócie: upea) - w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 50 ust 16 i 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz., 1285 ze zm. - dalej w skrócie: uśozfśp) wydał 5 kwietnia 2022 r. decyzję nr 29/08/2022/KL, w której ustalił obowiązek poniesienia przez K. S. kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych w wysokości 14.727,30 zł. W uzasadnieniu decyzji pouczono stronę, że powyższą kwotę należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia oraz wyjaśniono, że niedokonanie wpłaty w terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Stronie 12 maja 2022 r. doręczono pisemne upomnienie nr [...], zawierające wezwanie do wykonania obowiązku ustalonego powyższą decyzją. Ponieważ należność wynikająca z upomnienia nie została uiszczona, wierzyciel 26 maja 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do realizacji organowi egzekucyjnemu (tj. Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w O.) Pismem z 30 maja 2022 r. strona zgłosiła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, oparte na przesłankach z art. 33 § 2 pkt 1 i 6 upea, tj. nieistnienia dochodzonego obowiązku i braku jego wymagalności. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy jest nieprawomocna, z uwagi na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego, gdzie sprawa nadal jest w toku. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. Prezes NFZ oddalił zarzuty podniesione przez stronę na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dochodzony obowiązek wynika z orzeczenia, a to decyzji nr 29/08/2022/KL z 5 kwietnia 2022 r., którą ustalono obowiązek poniesienia przez K. S. kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych. Stosownie zaś do treści 50 ust. 18 uśozfśp koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych osobie, której prawo do świadczeń nie przysługiwało podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. W związku z powyższym podstawą wystawienia tytułu wykonawczego wobec strony była w/w decyzja nr 29/08/2022/KL, mająca przymiot ostatecznej w administracyjnym toku instancji (o czym strona została pouczona). Odnosząc się do argumentacji strony, wierzyciel wyjaśnił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną nie wstrzymuje jej wykonania. Wbrew więc twierdzeniom strony, decyzja nr 29/08/2022/KL jest ostateczna i wymagalna. Tym samym, według wierzyciela, zgłoszone przez stronę zarzuty nieistnienia obowiązku, czy braku jego wymagalności należało uznać za bezzasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że postanowienie wierzyciela zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W podniesionej w uzasadnieniu skargi argumentacji skarżąca kwestionowała zasadność obciążenia jej kosztami udzielonych świadczeń zdrowotnych, wskazując, że pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, iż podlega ubezpieczeniu, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 17 uśozfśp. Stąd, zdaniem skarżącej, wszczynając egzekucje organ nie rozpoznał w sposób wszechstronny wszelkich okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności jej przekonania o prawie do świadczeń zdrowotnych. Skarżąca zarzuciła ponadto, że wierzyciel nie uwzględnił jej sytuacji osobistej, zdrowotnej i rodzinnej, w tym m.in., że utrzymuje się sama z niewielkiego wynagrodzenia i że jest zmuszona systematycznie przyjmować leki. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą we zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021, poz. 137) w związku z art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie). Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Prezesa NFZ wydane w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów skarżącej w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty - zgodnie z art. 33 § 1 upea - wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Z kolei procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 upea. Zgodnie z art. 33 § 2 upea, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Przedstawione w art. 33 § 2 upea przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Badaniu więc podlega tylko to, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 33 upea (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II FSK 304/18, - dostępny, podobnie jak pozostałe przywołane niżej orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie zobowiązany nie może w tym trybie skutecznie formułować zarzutów w kwestii wszelkich dostrzeżonych nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego, czy wierzyciela chyba, że poprzez nie - wskazuje na zaistnienie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 33 upea. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zgłosiła zarzut w sprawie prowadzonej przeciwko niej egzekucji administracyjnej, wskazując na nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 upea) oraz brak jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 6 upea). Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd stwierdza, że wierzyciel prawidłowo orzekł o oddaleniu zarzutów skarżącej na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Podkreślić należy, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 upea oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa, takich jak: przedawnienie lub wydanie aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por wyroki: NSA z 14 stycznia 2010 r., II FSK 1378/08; WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2013 r., I SA/Gl 451/12). Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że wszczęte wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne obejmowało obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Prezesa NFZ z 5 kwietnia 2022 r. nr 29/08/2022/KL, ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych w wysokości 14.727,30 zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 50 ust. 16 i ust. 18 uśozfśp, przewidujących obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która złożyła oświadczenie o przysługującym jej prawie do świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo braku takiego uprawnienia. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie administracyjne w trybie w/w przepisów jest jednoinstancyjne, co wprost wynika z art. 50 ust. 18 tej ustawy, stanowiącym, że od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym przedmiotowa decyzja nr 29/08/2022/KL uzyskała przymiot ostateczności, gdyż zgodnie z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy, są ostateczne. Z akt sprawy wynika również, że omawiana decyzja została skutecznie doręczona skarżącej i nadal pozostaje w obrocie. Nie budzi zatem zastrzeżeń Sądu stanowisko wierzyciela, że ponieważ egzekwowana należność wynikała z będącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, to podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, że wierzyciel nie odniósł się do istoty sprawy i że wszczynając egzekucję nie zbadał wszechstronnie wszystkich jej istotnych okoliczności. Należy zauważyć, że podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące jej błędnego lecz uzasadnionego przekonania o prawie do świadczeń zdrowotnych, z czym wiąże się zastosowanie 50 ust. 17 uśozfśp, czy też ocena jej sytuacji zdrowotnej i finansowej - sprowadzają się w istocie do badania merytorycznej poprawności decyzji ostatecznej Tymczasem, jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie - weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w art. 128 Ordynacji podatkowej (szerzej na ten temat: E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./ System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 512-514 oraz powołane tam orzecznictwo). Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji mogą zatem mieć na celu wykazanie nieistnienia obowiązku, ale nie podważenie aktu administracyjnego, nakładającego ten obowiązek (J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2009, s. 249). Wynika to stąd, że postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 upea jest postępowaniem wykonawczym wobec postępowania rozpoznawczego (jurysdykcyjnego), zmierza do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Zatem rozpatrywanie na etapie postępowania egzekucyjnego prawidłowości wydanych decyzji w istocie rzeczy zmierzałoby do naruszenia art. 29 upea, zgodnie z którym "organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym." Dlatego też w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej, ponieważ powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 29 czerwca 2021 r., II SA/Kr 682/20). Jak zaś już wyżej wskazano, postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 upea nie może prowadzić do podważania ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 marca 2020 r., II SA/Sz 13/20). Z przedstawionych powyżej przyczyn powoływane w skardze zarzuty stanowiące próbę zwalczania stanowiska wierzyciela o bezzasadności zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, nie mogły w rozpatrywanej sprawie odnieść zamierzonego skutku. Podniesiona przez stronę na poparcie tego zarzutu argumentacja dążyła w istocie do weryfikacji ostatecznej decyzji, stanowiącej podstawę prawną egzekucji, co na etapie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne. Jak już bowiem wcześniej wskazano, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji ostatecznych orzeczeń stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Tym samym na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma już możliwości dokonywania ustaleń, które zmierzałyby do badania istoty sprawy i podważenia ostatecznego rozstrzygnięcia organu, ustalającego obowiązek poniesienia kosztów opieki zdrowotnej. Do tego celu służą stronie przewidziane ustawowo środki zaskarżenia, które w realiach tej sprawy ograniczone są wyłącznie do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd zauważa, że skarżąca skorzystała z tej drogi zaskarżenia spornej decyzji Prezesa NFZ, jednak w wyniku jej rozpoznania tut. Sąd wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Op 171/22 orzekł o oddaleniu skargi, stwierdzając, że organ zgodnie z prawem ustalił wobec skarżącej obowiązek poniesienia kosztów udzielonej opieki zdrowotnej. Wyrok ten jest nieprawomocny, wobec czego okoliczności dotyczące zasadności obciążenia jej kosztami udzielonych świadczeń zdrowotnych, w tym jej świadomości co do podlegania (bądź nie) ubezpieczeniu, z czym wiąże się zastosowanie art. 50 ust 17 uśozfśp - skarżąca może ewentualnie zwalczać w ramach postępowania kasacyjnego. Bezskuteczne jest natomiast podnoszenie kwestii dotyczących potencjalnej wadliwości decyzji ostatecznej w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż służy ono zupełnie innym celom. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Przyjęcie zaś, jak tego domaga się skarżąca, że wierzyciel miałby badać zgłoszony zarzut pod względem merytorycznym oznaczałoby w rzeczywistości na gruncie rozpatrywanej sprawy niedopuszczalne podważanie ostatecznego rozstrzygnięcia środkami prawnie nieprzewidzianymi. Nieuzasadniony - jak słusznie stwierdził wierzyciel - okazał się również zarzut oparty na przesłance z art. 33 § 2 pkt 6 upea, tj. brak wymagalności egzekwowanego obowiązku. Należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie tym określił przyczyny braku wymagalności obowiązku, do których zaliczył - po pierwsze - odroczenie terminu wykonania obowiązku, po drugie - rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, i po trzecie - wystąpienie innej przyczyny powodujące brak wymagalności obowiązku. Do tej ostatniej grupy zaliczyć można np. sytuacje, w których egzekwowany obowiązek wynika z aktu, który nie jest jeszcze wykonalny, np. nieostateczna decyzja administracyjna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani niepodlegająca natychmiastowej wykonalności z mocy prawa. Skarżąca nie wykazała natomiast w żaden sposób, by w sprawie miały miejsce zdarzenia, o których wyżej mowa. Również w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a-c upea, bądź że orzeczono o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezesa NFZ z 5 kwietnia 2022 r. a tym samym by straciła ona atrybut wymagalności. Wbrew też stanowisku skarżącej, podstawy do uwzględnienia tego zarzutu nie mogła stanowić podnoszona przez nią okoliczność zaskarżenia decyzji Prezesa NFZ skargą do sądu administracyjnego. Trafnie w tym względzie wierzyciel wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Prezesa NFZ stał się wymagalny od momentu jej wydania i wobec braku dobrowolnego jego wykonania przez skarżącą - obowiązek ten podlegał wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W zaskarżonym postanowieniu wierzyciel prawidłowo orzekł o oddaleniu zarzutów skarżącej na prowadzone postępowanie egzekucyjne, słusznie stwierdzając, że dochodzony obowiązek istnieje i jest wymagalny. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 ppsa, oddalił skargę.