I OW 116/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. S. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki nr [...] z dnia [...] listopada 1978 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości rolnej niezabudowanej o powierzchni 1,12 ha, położonej we wsi C., oznaczonej na mapie ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność H. D. postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku E. S. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolnej niezabudowanej o powierzchni 1,12 ha położonej we wsi C. oznaczonej na mapie ewidencji jako działka nr [...] stanowiącej własność H. D. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy została wydana w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) oraz art. 57 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26 poz. 1), a także art. 97 k.p.a. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. E. S. i A. D. zwrócili się do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na niedostarczenie przez wnioskodawców jakiegokolwiek dowodu mogącego wykazać istnienie po ich stronie interesu prawnego do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Pismem z dnia [...] września 2008 r. wnioskodawcy ponownie zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] SKO stwierdziło swą niewłaściwość i przekazało sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. wnioskodawcy zwrócili się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 1961 r. będący podstawą wydania przedmiotowej decyzji stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie tego przepisu orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. W wyniku przeprowadzonych reform strukturalnych w systemie organów administracji brak jest powiatowych rad narodowych oraz naczelników miast i gmin. Wobec powyższego ustalenia wymaga na jaki organ przeszły kompetencje dotychczasowych organów, co pozwoli na ustalenie organu wyższego stopnia, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. Jak zauważyło SKO, cele zarówno ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczaniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym zmienionego ustawą z dnia 13 lipca 1957 r., są rzeczowo istotnie zbieżnie, chodziło w nich o ochronę gruntów rolnych poprzez niedopuszczenie do tego, by leżały odłogiem, zaś instrumentem prawnym tej ochrony było odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Instytucję przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonych gospodarstw wyeliminowano z porządku prawnego art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494). Zmiana ta zbiegła się z dwukrotną reformą administracji z 1990 roku i z 1998 r. O ile idzie o reformę z 1990 r., to można było ustalić organ, jakiemu została przypisana kompetencja z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. jako rzeczowo zbieżna z zadaniami wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o tyle ustawa z 1998 r. nie mogła przekazać żadnemu organowi kompetencji do przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw i gruntów rolnych, z uwagi na wyeliminowanie tej instytucji z porządku prawnego. Wskazanie zatem organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawach dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. musi się odwoływać do domniemania zadań i kompetencji na rzecz określonego pionu administracji publicznej. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, przejęcie na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych, odłogowanych gruntów rolnych równoznaczne z pozbawieniem prawa własności, można umiejscowić pośród zadań zleconych organom samorządu terytorialnego, w odniesieniu do których organem nadzorczym są samorządowe kolegia odwoławcze. Jeżeli zaś chodzi o kompetencje wojewody, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., z kolei zaś art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 ze zm.), obecnie już nie obowiązującej, stanowił, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Z uwagi więc na to, że w niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższej instancji, zatem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Na prawidłowość takiego stanowiska wskazuje również fakt, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) na organy gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania własne przechodzą określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem wobec braku przepisu szczególnego regulującego przedmiotową sprawę, należałoby przyjąć domniemanie kompetencji gminy. Takie domniemanie przewiduje również Konstytucja RP, która w art. 163 wskazuje, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, w art. 164 ust. 3 przewiduje natomiast, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika domniemanie, że w kwestiach niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Gdyby jednak opisane sprawy nie zostały zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego, należy przyjąć domniemanie, iż w tych kwestiach właściwa jest gmina. Wobec powyższego w niniejszej sprawie przyjąć należy, że stosownie do art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Stwierdzenie to jest słuszne, jako że brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości wojewody w tych sprawach jako organu wyższego stopnia, co więcej - brak jest przepisu, który przewidywałby domniemanie kompetencji wojewody w tym zakresie. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również fakt, że w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie w lipcu 2004 r., Kolegium zaś prowadziło sprawę przez pięć lat, po czym przekazało ponownie Wojewodzie, co narusza prawo wnioskodawców co do pewności prawa i zaufania do organów państwa, narusza również zasadę szybkości i ograniczanego formalizmu postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Wojewody Mazowieckiego o rozpoznanie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że odwoływanie się w obecnym stanie prawnym do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jest o tyle niecelowe, że pojęcia "zadań własnych" i "zadań zleconych" wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego uległy dezaktualizacji po wejściu w życie ustaw wprowadzających reformę ustrojową państwa z 1998 r., a zwłaszcza ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Ponadto zaś, jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Dla potwierdzenia prawidłowości zaprezentowanego stanowiska Kolegium powołało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 58/09. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym powstałym pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. S. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi C., wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r., § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych oraz art. 57 ustawy z dnia 21 stycznia 1958 r. o radach narodowych, a także art. 97 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć domniemania kompetencji gminy wynikającej z art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., a co za tym idzie niewłaściwym jest wskazywanie jako organ wyższego stopnia samorządowego kolegium odwoławczego. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Jak przyjęto w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania wniosku E. S. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej niezabudowanej położonej we wsi C. oznaczonej na mapie ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność H. D., jest Wojewoda Mazowiecki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.