II OZ 717/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. [...] - [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 453/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. [...] - [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: DON.7100.253.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 453/22, po rozpatrzeniu wniosku M. [...] - [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: DON.7100.253.2021.ANE. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że skarżący złożył skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2021 r., nr 1422/21, stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 22 stycznia 2019 r., nr III OT/46/2019. Decyzją tą organ powiatowy zmienił - na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzję własną z dnia 12 września 2014 r., nr IIIOT/482/2014 (nakazującą - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – M. [...] wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w W. określonych robót remontowych zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną w czerwcu 2014 r. przez mgr inż. D. K. oraz mgr inż. M. O.), poprzez wyłączenie z użytkowania budynku oraz wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż skarżący zmuszony będzie do przeprowadzenia prac remontowych w budynku przy ul. G. [...], przy czym będą to znaczne nakłady, których odzyskanie będzie utrudnione z uwagi na trudności w ustaleniu kręgu właścicieli przedmiotowego budynku. Sąd podkreślił, odnosząc się do charakteru decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej, mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania. Decyzja ta skutkuje bowiem wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tychże uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie organu nadzoru może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak przedmiot tejże ochrony musi odpowiadać ściśle ewentualnym skutkom, jakie wywołuje wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 22 stycznia 2019 r. wykonalna stała się decyzja tego organu z dnia 12 września 2014 r. nakazująca M. [...] wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. [...] w W. określonych robót remontowych. Wnioskiem strony skarżącej nie została objęta wprost decyzja z dnia 12 września 2014 r., lecz o wstrzymanie jej wykonania wniesiono jedynie pośrednio poprzez wstrzymanie wykonania skutków decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję pierwotną z dnia 12 września 2014 r. Sąd stwierdził, że nawet jeżeli przyjąć, że w tej sprawie możliwe jest wstrzymanie wykonania pośrednich skutków prawnych zaskarżonej decyzji powodujących powrót do obrotu prawnego i uzyskanie przymiotu wykonalności przez decyzję z dnia 12 września 2014 r., to strona skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazano jedynie, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ skarżący zmuszony będzie do przeprowadzenia prac remontowych w budynku przy ul. G. [...], przy czym będą to znaczne nakłady, których odzyskanie będzie utrudnione z uwagi na trudności w ustaleniu kręgu właścicieli przedmiotowego budynku. Twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dokumentami, nie wykazano ani przybliżonej wysokości nakładów, ani nie uprawdopodobniono okoliczności prawnych, z których wynikać może, że odzyskanie tych nakładów przez M. będzie utrudnione. Sąd uznał, że brak powyższych danych uniemożliwia ocenę, w jaki sposób konieczność wykonania decyzji, wpłynie na sytuację majątkową skarżącego i w konsekwencji czy spowoduje niebezpieczeństwo powstania szkody w znacznym rozmiarze. Sąd zaznaczył także, że z akt sprawy wynika, że stan techniczny budynku stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i wymaga pilnej naprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniosła, że szacunkowy koszt wykonania robot remontowych w 2018 r. wynosił 165.000 zł. Zaznaczyła, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, a ona jest jedynie zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Wszelkie nakłady na nieruchomość stanowią wydatki na cudzą własność, a zatem w przypadku niezasadności ich ponoszenia powstanie kwestia odzyskania tych należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Na wstępie wymaga zaakcentowania, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym może stanowić przedmiot skutecznego wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Jeżeli bowiem decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu (zob. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OZ 770/21). Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Nie można zgodzić się z wnoszącym zażalenie, aby podnoszone okoliczności, jak nieuregulowany stan prawny nieruchomości, trudności w odzyskaniu poniesionych wydatków w przypadku wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 12 września 2014 r., rodziły skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona nie wykazała, aby podjęła jakiekolwiek starania w celu ustalenia kręgu właścicieli przedmiotowego budynku, a tym samym, aby odzyskanie kosztów poniesionych prac było niemożliwe. Ponadto, długość trwania postępowania w tym przedmiocie nie może mieć zasadniczego znaczenia. Wbrew także zapatrywaniu strony, w przypadku gdy, tak jak w niniejszej sprawie, udzielenie ochrony tymczasowej ma związek z decyzją nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych, należy wskazać nie tylko orientacyjne koszty jego realizacji, ale przedstawić swoją kondycję finansową (informacje dotyczące budżetu - wysokość przychodów i dochodów, wysokość ustalonej rezerwy (w tym celowej jeśli taka została wpisana do budżetu). Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia wnioskodawcy, że w jego przypadku spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nadto należy mieć na uwadze, że dalsze opóźnianie wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 2014 r. może spowodować pogorszenie stanu technicznego budynku i inne jeszcze zagrożenia. Jak zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że stan techniczny budynku stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i wymaga pilnej naprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.