IV SA/Po 601/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 11 lipca 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") - po rozpoznaniu zażalenia A. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 25 maja 2022 r. nr [...] o przedłużeniu, do 31 maja 2023 r., terminu przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych, polegających na budowie tarasu w B. stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach ozn. nr ewid. gruntów [...] i [...], określonych w postanowieniu tego organu z 12 grudnia 2019 r. nr [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołanym wyżej postanowieniem z 12 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej w skrócie "p.b.") - wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych oraz nakazał M. i M. R. (zwanych dalej łącznie "inwestorami’) przedłożenie, w terminie do 12 marca 2020 r., dokumentów szczegółowo określonych w tym postanowieniu. Termin ich przedłożenia był następnie - na podstawie art. 123 k.p.a. - zmieniany przez PINB postanowieniami z: 11 marca 2020 r., 15 czerwca 2020 r., 7 września 2020 r., 7 czerwca 2021 r. oraz 25 maja 2022 r. Tym ostatnim postanowieniem (z 25 maja 2022 r. nr [...]) termin do przedłożenia żądanych dokumentów został przedłużony do 31 maja 2023 r. Zażalenie na to postanowienie wnieśli A. Z. i R. Z. (zwani dalej łącznie "skarżącymi"), reprezentowani przez r.pr. B. P., którzy zarzucili bezpodstawne przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych. Podkreślili, że samo zainicjowanie i prowadzenie postępowania sądowego w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, oznaczonej działką nr [...], nie uzasadnia przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych oraz że postępowanie sądowe w istocie nie zmierza do uregulowania stanu prawnego nieruchomości (stwierdzenia jej zasiedzenia), ale do utrzymania stanu niepewności prawnej m.in. na potrzeby postępowania administracyjnego. Stwierdzając niedopuszczalność tego zażalenia - przywołanym na wstępie postanowieniem z 11 lipca 2022 r. - WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że z racji wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego przed 19 września 2020 r., do załatwienia tej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzemieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (ze względu na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 471 ze zm.; dalej w skrócie "zm.p.b."). Skarżone postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 123 k.p.a., co wprost wynika z powołanej w nim podstawy prawnej, a z treści tego przepisu nie wynika w żaden sposób, że na postanowienia wydane w oparciu o niego przysługuje stronom zażalenie. Zresztą, zdaniem WWINB, niezależnie od przyjętej podstawy prawnej postanowienia o przedłużeniu na wniosek strony terminu do przedłożenia dokumentów, których obowiązek przedłożenia został nałożony na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., na postanowienie wydane w przedmiocie przedłużenia tego terminu (lub odmowy przedłużenia) nie przysługuje zażalenie. WWINB zaznaczył, że w pouczeniach do wcześniejszych postanowień PINB (z 11 marca 2020 r., 15 czerwca 2020 r., 7 września 2020 r. oraz 7 czerwca 2021 r.), którymi również przedłużano termin do przedłożenia żądanych dokumentów w tej sprawie, organ I instancji prawidłowo pouczał, iż stronom na te postanowienia nie przysługuje zażalenie. Tym niemniej fakt, że w skarżonym postanowieniu z 25 maja 2022 r. PINB błędnie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie oznacza, że zażalenie takie stało się dopuszczalne. Błędne pouczenie przez organ nie tworzy prawa. Wprawdzie zgodnie z art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, lecz przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy prawo do wniesienia zażalenia od danego postanowienia w ogóle przysługuje. A skoro zażalenie na ww. postanowienie PINB nie przysługuje, to - logicznie rzecz biorąc - zażalenie wniesione przez skarżących jest niedopuszczalne (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB złożyli A. Z. i R. Z., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w zw. art. 48 ust. 2 i 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 25 zm.p.b., przez przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych nie przysługuje zażalenie – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podniósł, że bezdyskusyjny jest pogląd, iż postanowienie dowodowe nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Jednakże postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nie jest postanowieniem dowodowym i podlega zaskarżeniu. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie podzielają stanowiska prezentowanego w dotychczasowym nielicznym orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanym przez organ II instancji, że "w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 prawa budowlanego winien być wskazany «art. 48 ust. 3 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a.»". Ich zdaniem brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania przepisu art. 77 § 2 k.p.a. do postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, w tym w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku, która oceniana tylko pobieżnie może wydawać się zbliżona do postanowienia dowodowego. W ocenie autora skargi, odmiennie od organu przyjąć należy, w drodze analogii legis, że skoro na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ("postanowienie pierwotne") przysługuje zażalenie, to na postanowienie w przedmiocie zmiany tego postanowienia chociażby co do jednego z jego elementów materialnych, tj. terminu wykonania obowiązku, również przysługuje zażalenie. Co więcej, niezaskarżalność postanowienia w przedmiocie przedłużenia terminu wykonania obowiązku oraz perspektywa dalszego przedłużania tego terminu prowadzi do utrzymywania stanu niezgodności z prawem ("samowoli budowlanej"), co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia ustawowego celu przepisów art. 48 p.b. Zdaniem pełnomocnika skarżących każda zmiana, uzupełnienie lub uchylenie postanowienia zaskarżalnego powinno podlegać zaskarżeniu. Tylko takie rozwiązanie zapewnia stronom rzeczywistą, a nie iluzoryczną ochronę ich praw i interesów. Niezależnie od tego autor skargi wytknął, że skarżone postanowienie PINB jest dopiero pierwszym orzeczeniem w sprawie, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących. W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie - a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), co też miało miejsce w tej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 11 lipca 2022 r. ([...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 25 maja 2022 r. ([...]) o przedłużeniu terminu przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie orzekające o zmianie (tu: przedłużeniu) terminu przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych, pierwotnie określonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie p.b.). W myśl tych przepisów (w znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.): "2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 [tj. budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - uw. Sądu], jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2." Bliższa analiza cytowanych przepisów pokazuje, że prima facie jedno (jednolite) postanowienie - określane przez ustawodawcę mianem "postanowienia, o którym mowa w ust. 2" - jest jednolite tylko formalnie (jako przybierające formę jednego dokumentu). Natomiast w istocie obejmuje ono co najmniej dwa różne (niejednorodne) postanowienia (rozstrzygnięcia) w znaczeniu materialnym, mające za przedmiot: i) nałożenie obowiązku zaprzestania dalszego prowadzenia (verba legis: obowiązku "wstrzymania") robót budowlanych. Tylko to rozstrzygnięcie (ten obowiązek) - nazwane w aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 19 września 2020 r.) "postanowieniem o wstrzymaniu budowy" - ma charakter kategoryczny (bezwzględnie wiążący) i podlega egzekucji administracyjnej. I to właśnie z uwagi na to rozstrzygnięcie, ustawodawca dopuścił zaskarżalność postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. ii) określenie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie również w przypadku tego rozstrzygnięcia ustawodawca mówi o "obowiązku" (przedłożenia określonych dokumentów w zakreślonym terminie), ale jest to obowiązek tylko "z nazwy". Jak bowiem zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, wdrożenie procedury legalizacji tzw. samowoli budowlanej jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora (zob. np.: A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 13 do art. 48; wyrok NSA z 14.11.2019 ., II OSK 3266/17, CBOSA). W konsekwencji, wbrew literalnemu brzmieniu art. 48 ust. 3 p.b., inwestor nie ma obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie wskazanych przez organ dokumentów legalizacyjnych, lecz jedynie taką możliwość (takie uprawnienie). Dlatego też ewentualne niewykonanie tego "obowiązku" nie podlega egzekucji administracyjnej, lecz pociąga za sobą inną (szczególną) sankcję - określoną mianowicie w art. 48 ust. 4 p.b. (nakaz rozbiórki). W konsekwencji słusznie, zdaniem Sądu, temu "rozstrzygnięciu" zamieszczanemu w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., przypisuje się charakter w istocie dowodowy. Już z tych względów, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku autora skargi, brak jest dostatecznych podstaw do zastosowania analogii legis i w efekcie do przyjęcia, że skoro na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. ("postanowienie pierwotne"), służy zażalenie, to także służy ono na postanowienie - pozytywne bądź negatywne (odmowne) - w przedmiocie zmiany owego postanowienia pierwotnego w zakresie terminu wykonania "obowiązku" przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Dalszych argumentów na rzecz prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ II instancji i podzielanego przez Sąd w niniejszym składzie dostarczają rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 895/17 (CBOSA), w którym trafnie zwrócono uwagę na to, że: "Możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej wprowadzono ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255 z późn. zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu projektu do zmiany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, iż proponuje się uzupełnienie przepisu o wskazanie, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przysługuje zażalenie, gdyż analogiczne rozwiązanie przewiduje obowiązujący art. 50 ust. 5. Treść tej nowelizacji również potwierdza, że do dnia jej wejścia w życie zażalenie na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługiwało, gdyż dopiero ustawodawca musiał uzupełnić przepis art. 48 ust. 2 w tym zakresie. Tym bardziej więc nie przysługiwało stronom zażalenie na postanowienie o odmowie przedłużenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), w którym to zażaleniu strona może kwestionować również wyznaczony przez organ termin wykonania tych obowiązków. Na postanowienie o odmowie przedłużenia tego terminu odrębne zażalenie nie przysługuje również w obecnym stanie prawnym." W ocenie Sądu w niniejszym składzie powyższe uwagi o niedopuszczalności zażalenia można odpowiednio odnieść także do postanowienia o przedłużeniu terminu wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Wypada zaznaczyć, że akceptacja takiego stanowiska - wbrew twierdzeniom skargi - nie pozbawia ochrony praw i interesów tej strony postępowania legalizacyjnego, której zależy na jego rychłym zakończeniu. W takim przypadku może ona bowiem dochodzić swych praw np. w drodze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, starając się na tej drodze dowieść zbędności dalszego przedłużania terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (por. np. wyrok NSA z 16.02.2012 r., II OSK 2274/10, CBOSA). Z tych wszystkich względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w zw. art. 48 ust. 2 i 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 25 zm.p.b. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się jeszcze do bezspornego faktu zamieszczenia przez organ I instancji w postanowieniu o przedłużeniu terminu przedłożenia dokumentów w sprawie legalizacji robót budowlanych błędnego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, również w tej mierze należy podzielić stanowisko organu II instancji. Oczywiście jest poza sporem, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego tu w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystałaby z tego środka (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystałaby w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym wskazaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. A co za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. np. wyroki NSA: z 13.10.2016 r., II FSK 2438/14; z 06.02.2019 r., II OSK 895/17; dostępne w CBOSA). Tym samym błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu organu I instancji pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.