II SA/Kr 655/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki skargę oddala. UZASADNIENIE Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 w związku z art. 162 § 2 oraz art. 162 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Firma A od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 21 marca 2017 r. Nr [...], znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 162 § 2 i § 3 k.p.a. odmówiono "uchylenia decyzji (...) z dnia 14.06.1999 r., znak: [...], którą nakazano: inwestorowi tj. Panu M. P. (...) dokonać rozbiórki obiektu budowlanego parterowego typu hala o powierzchni zabudowy ok. 9.0 x 14.0 m dobudowanego do istniejącego budynku administracyjnego w stanie surowym zamkniętym, na terenie dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę" – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 14 czerwca 1999 r., znak: [...] nakazał "inwestorowi tj. Panu M. P. (...) dokonać rozbiórki obiektu budowlanego parterowego typu hala o powierzchni zabudowy ok. 9.0 x 14.0 m dobudowanego do istniejącego budynku administracyjnego w stanie surowym zamkniętym, na terenie dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę". Obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Firma A Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. Firma A złożyła wniosek o: "uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 czerwca 1999 roku nr [...] dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu parterowego typu hala, przyległego do budynku przy ul. [...] w K.". Jako powód uchylenia ww. decyzji wnioskodawca wskazał nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze licytacji komorniczej. Nabywca nie posiadał informacji o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego położonego na ww. nieruchomości. Wnioskodawca wskazał również, że: "(...) w tym określonym przypadku zachodzi norma z art. 162 § 2 k.p.a., który stanowi, że Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli decyzję, jeżeli został ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie". Firma A . podniosła również, że decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego została skierowana do poprzedniego właściciela nieruchomości tj. M. P.. W obecnym stanie faktycznym: "(...) jakakolwiek interwencja adresata decyzji administracyjnej (dłużnika) we własność spółki Intergeo Firma A doprowadziłby do zniszczenia jego mienia. Poprzedni właściciel nie może zatem wykonać przedmiotowych decyzji, a zatem utrzymanie ich w mocy jest bezprzedmiotowe". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją Nr [...] z dnia 21 marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14 czerwca 1999 r., znak: PINB [...], którą nakazano: "inwestorowi tj. Panu M. P. (...) dokonać rozbiórki obiektu budowlanego parterowego typu hala o powierzchni zabudowy ok. 9.0 x 14.0 m dobudowanego do istniejącego budynku administracyjnego w stanie surowym zamkniętym, na terenie dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę" W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia 14 czerwca 1999 r., znak: [...] której uchylenia domaga się Firma A . nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, stąd zastosowanie trybu weryfikacji decyzji z art. 162 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Również powoływanie się przez wnioskodawcę na nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze licytacji komorniczej i brak wiedzy o istnieniu odnośnej decyzji nie mogą stanowić przesłanki jej uchylenia. Nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej nie oznacza, że nabywca jest zwolniony z obowiązku doprowadzenia występujących tam samowoli budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przewidziane w art. 1000 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego nabycie nieruchomości w stanie wolnym od obciążeń odnosi się przede wszystkim do obowiązków cywilnoprawnych. Przepis ten nie skutkuje natomiast wygaśnięciem obowiązków administracyjnoprawnych. Stanowisko to potwierdza treść art. 52 pr. bud., zgodnie z którym nie tylko inwestor, ale także obecny właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na własny koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o jakiej mowa w art. 48 pr. bud. Również okoliczność dysponowania przez wnioskodawcę prawomocną decyzją o warunkach zabudowy dla nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty decyzją rozbiórkową ani "obowiązujące zasady współżycia społecznego" nie są przesłanką do uchylenia decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. Na skutek odwołania Intergeo Firma A Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 kwietnia 2020 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, zwrócił uwagę na wszczęcie przez organ I instancji czterech odrębnych postępowań, wyjaśnił normę z art. 162 § 2 k.p.a. – i wskazał, że decyzja PINB z dnia 14 czerwca 1999 r., znak: [...], nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a zatem nie ma w tym przypadku zastosowania instytucja uchylenia decyzji wyrażona w art. 162 § 2 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń podnoszonych w odwołaniu, podkreślając w szczególności, że zakres przedmiotowy postępowania wyznaczony jest przez żądanie strony i że organ nie ma obowiązku wznawiać każdego postepowania zakończonego decyzją ostateczną w celu zbadania, czy nie zachodzą podstawy do tego wznowienia. Pismem z dnia 19 maja 2020 r. Firma A wniosła skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2020 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 6 i 7 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej, wobec rozpatrzenia przez organ sprawy wyłącznie w oparciu o podaną we wniosku podstawę prawną, tj. w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a., kiedy z treści wniosku i jak i dalszych pism w sprawie, w tym odwołania złożonego od decyzji wydanej przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że skarżący domagał się uchylenia określonych decyzji administracyjnych – a organ zaniechał zbadania zasadności żądania skarżącego na gruncie właściwej podstawy prawnej, pomimo zwrócenia na powyższe uwagi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, 2) art. 9 k.p.a. polegające na braku poinformowania strony o skutkach podania przez nią niewłaściwej podstawy prawnej zgłoszonego żądania, kiedy skarżący odwołaniu od decyzji organu I instancji wyraźnie wskazał, że domaga się uchylenia decyzji administracyjnych na podstawie innych niż art. 162 § 2 k.p.a. przepisów, 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ zbadania wszystkich podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, a w konsekwencji utrzymaniu skarżonej decyzji w mocy. W ocenie skarżącej, powyższe uchybienia doprowadziły do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji bez rozpatrzenia zarzutów podniesionych w złożonym przez skarżącego odwołaniu, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organ. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o rozważenie możliwości uchylenia również decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w związku ze złożeniem przez skarżącą odwołania od decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawach zainicjowanych wnioskiem skarżącego z dnia 9 czerwca 2016 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca wniosła o uchylenie dwóch decyzji PINB w K.: decyzji nr [...] z dnia 14 czerwca 1999 r. (dot. nakazu rozbiórki obiektu parterowego typu hala przyległego do budynku przy ul. [...] w K.) oraz decyzji nr [...] z dnia 23 kwietnia 2002 r. (dot. nakazu rozbiórki trzeciej i czwartej kondygnacji budynku przy ul. [...] w K.). W postępowaniu administracyjnym skarżąca działała bez fachowego pełnomocnika, samemu formułując wnioski i twierdzenia w sprawie. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że podstawą prawną uwzględnienia jej żądania winien być art. 162 k.p.a. Po nieuwzględnieniu wniosku przez PINB w K. skarżąca złożyła odwołanie do WINB w K.. W odwołaniu zarzucono m. in., że organ I instancji oparł decyzję o niewłaściwą podstawę prawną, jako że rozpatrzył zasadność wniosku skarżącej wyłącznie o przesłanki uchylenia decyzji wymienione w art. 162 § 2 k.p.a., kiedy w istocie w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie wnioskowanych decyzji w oparciu o inną podstawę prawną. Pomimo powyższego, organ wydając skarżoną decyzję ponownie oparł się wyłącznie na przesłankach wymienionych przez skarżącą we wniosku i stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej powyższe postępowanie pozostaje wadliwe. Organ administracji w żadnym stopniu nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną wniosku i jest zobowiązany do przestrzegania wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a. zasad praworządności oraz prawdy materialnej. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wyraźnie wskazywała, że domaga się uchylenia określonych decyzji administracyjnych. Przepisy prawa administracyjnego w ogóle nie wymagają od strony podawania podstawy prawnej swoich żądań, stąd też nie może ona ponosić także negatywnych dla niej konsekwencji podania jej organowi w sposób niewłaściwy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nasuwa wniosek, że organ wydając skarżoną decyzję – używając języka kolokwialnego – poszedł po linii najmniejszego oporu i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy tylko z tego powodu, że decyzja, której uchylenia domagała się skarżąca, nie została wydana z zastrzeżeniem spełnienia przez stronę określonego warunku. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie zbadał przesłanek uzasadniających uchylenie określonych decyzji na podstawie innych przepisów prawa. Rozpoznając sprawę organ nie mógł ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zasadności złożonego wniosku wyłącznie w kontekście podanej we wniosku podstawy prawnej, gdyż podanie jej we wniosku przez stronę (choćby błędne) nie zwalnia organu z obowiązku przestrzegania zasad wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a Dalej skarżąca wskazała, że w toku postępowania administracyjnego bezpodstawnie powiązano treść żądania wniosku (uchylenie decyzji) z którąkolwiek normą prawa administracyjnego, chociażby ta była wskazana we wniosku. Decydująca pozostaje treść żądania strony, a nie wskazana przez nią podstawa prawna żądania. W realiach tej sprawy, strona domagała się uchylenia określonych decyzji, a nie uchylenia ich w oparciu o konkretną normę prawną, na co wprost zwrócono uwagę w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jeżeli nawet organ wbrew stanowisku skarżącej uznał, że jej wolą było rozpatrzenie zasadności uchylenia decyzji wyłącznie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., wówczas winien on poinformować skarżącą o możliwości zmiany czy sprecyzowania podstawy prawnej swojego wniosku – do czego nie doszło. W ocenie skarżącej, powoływanie się przez organ na brak skorzystania przez stronę z uprawnienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, bez uprzedniego poinformowania jej o "wąskim" rozumieniu sformułowanego żądania i ograniczenia jego rozpatrywania tylko do przesłanek wynikających z podanej przez stronę podstawy prawnej, samo w sobie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 9 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła też, że w odwołaniu z dnia 10 kwietnia 2017 r. podniosła między innymi zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., który to zarzut w ogóle nie został rozpoznany przez organ. Żadna część uzasadnienia skarżonej decyzji nie odnosi się do powyższego zarzutu. Nie wskazano w nim, na podstawie jakich faktów i jakich dowodów organ uznał, że podniesiony w odwołaniu zarzut pozostaje bezzasadny, skoro wydano decyzję utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 162 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie; organ uchyla decyzję w drodze decyzji. Podstawowym elementem odnośnej normy kompetencyjnej i zarazem – w pewnym sensie – materialnej jest wydanie decyzji "z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności". Pod tym określeniem ustawowym kryje się tzw. zlecenie administracyjne – klauzula dodatkowa (uboczna) decyzji administracyjnej, na mocy której na adresata decyzji i beneficjenta prawa nakłada się określone obowiązki o charakterze instrumentalnym; są one instrumentalne wobec prawa (uprawnienia) w tym sensie, że mają służyć prawidłowemu czynieniu z niego użytku. Zlecenie wymaga stosownej podstawy normatywnej, a jego konstrukcja opiera się na zasadzie: "wolno ci coś, ale musisz zrobić to i to" (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 401). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 czerwca 1999 r., znak: PINB [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nie zawierała zlecenia, innymi słowy, nie została wydana "z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności" w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Siłą rzeczy, niejako w założeniu, nie mogła być uchylona na podstawie tego przepisu – już z tej przyczyny zaskarżona decyzja odmowna jawi się jako w pełni prawidłowa. Zarzuty skargi są, w ocenie Sądu, bezzasadne. W szczególności nie można się zgodzić z leżącym u podstaw tych zarzutów poglądem skarżącej, jakoby organ w jednym postępowaniu mógł i powinien rozważać wszystkie możliwe podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej. Niezależnie od eksponowanej w skardze kwestii związania bądź niezwiązania organu wnioskiem strony, nie można nie zauważyć, że organ zawsze jest związany granicami sprawy administracyjnej – a przepisy statuujące poszczególne tryby nadzwyczajne kreują odrębne sprawy administracyjne o odmiennych uwarunkowaniach kompetencyjnych, normatywnych i faktycznych. Wniosek strony o uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2 i 3 k.p.a. został prawidłowo rozpatrzony, a sprawa nim zainicjowana – prawidłowo rozstrzygnięta. Właściwy był zakres rozpoznania i orzekania organu. Ponieważ skarżąca podkreśla w skardze, że w odwołaniu wskazywała na możliwą zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia (mowa tam o art. 154 § 1 i 2 k.p.a.), warto dodatkowo zaznaczyć, że organ odwoławczy nie może wykraczać poza granice sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji ani tym bardziej orzekać w innej niż organ pierwszej instancji sprawie. Organ odwoławczy mógł zatem, podobnie jak wcześniej organ pierwszej instancji, działać tylko na podstawie art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Na marginesie trzeba dodać, że zaskarżona decyzja nie wpływa na możliwość uruchomienia przez skarżącą innego trybu nadzwyczajnego co do przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Nie zostały naruszone zasady wyrażone w art. 6 i art. 7 k.p.a. ani zasada wyrażona w art. 9 k.p.a., tym bardziej, że – jak wyżej zaznaczono – zaskarżona decyzja nie wpływa na możliwość uruchomienia przez skarżącą innego trybu nadzwyczajnego co do przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki; nie można też było oczekiwać, że organ w ramach niniejszego postępowania będzie informował stronę o wszystkich potencjalnych wyjątkach od zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.; należycie wyjaśnione zostały wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ani w działaniu organu pierwszej instancji, ani w działaniu organu odwoławczego nie można dopatrzyć się naruszenia art. 7 ani art. 77 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że twierdzenia tudzież okoliczności, które w sposób oczywisty pozostają poza hipotezą stosowanej normy i tym samym poza granicami sprawy, nie muszą być przez organ w toku postępowania jurysdykcyjnego badane ani szczegółowo analizowane. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.