III OSK 2482/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 67/19 w sprawie ze skargi E.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 67/19, oddalił skargę E.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: DIAS) pismem z dnia 26 maja 2017 r., przedstawił E.K., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej "p.w.KAS") propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Powyższą propozycję skarżąca przyjęła. Następnie pismami z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby oraz wezwała DIAS do złożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., DIAS poinformował, że propozycja zatrudnienia przedłożona skarżącej nie stanowiła decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie miały zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury odwoławczej oraz że art. 165 ust. 7 p.w.KAS pozostawia uznaniu kierownika jednostki organizacyjnej rodzaj propozycji składnej pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. funkcjonariuszka wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, co jest obowiązkiem organu zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W odpowiedzi, DIAS pismem z dnia 21 września 2017 r. utrzymał swoje stanowisko, iż przedłożona propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. Następnie - pismem z dnia 13 lutego 2019 r. - skarżąca ponownie zwróciła się do DIAS z wezwaniem do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi DIAS wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, a przepisy powołanej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. E.K. zwróciła się po raz kolejny do DIAS z wezwaniem do wydania świadectwa służby i zapłaty odprawy. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. wyjaśniając, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, zgodnie z którym przekształcenia nie należy traktować jak zwolnienia ze służby. Z uwagi na brak podstaw prawnych, nie było zatem możliwe wydanie świadectwa służby i wypłata odprawy. Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. skarżąca zawarła ponaglenie skierowane do DIAS w związku z zarzucaną bezczynnością tego organu. Następnie E.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła DIAS bezczynność, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz wniosła o stwierdzenie tej bezczynności i wyznaczenie DIAS terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez nią przyjęta. W tym stanie faktycznym skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego po przyjęciu przez nią propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia"). W celu zatem rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest ustalenie czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i związane z tym przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby. Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której podniesiono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, iż przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewidywało kontynuację stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 tej ustawy wyraźnie stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polegało na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy). W takim przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. Trzecie rozwiązanie - z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - polega natomiast na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia tej propozycji przez funkcjonariusza. Jak stwierdził NSA w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA wskazał, że przesądzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Według NSA, nie można też wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Podkreślono, iż w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie dochodzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny. Art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Skoro zatem, w świetle powyższych wywodów, organ nie był zobowiązany do wydania – zgodnie z żądaniem skargi – decyzji administracyjnej, to skarga taka, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez skarżony organ art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez nieuznanie wygaśnięcia stosunku służbowego na równi ze zwolnieniem ze służby; 2. art. 276 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że skoro w tym przepisie wyraźnie nie wskazano, że konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia propozycji pracy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, to a contrario takiego obowiązku nie ma, gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do wniosku, że skoro wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego wymagane jest przy małych modyfikacjach stosunku służbowego, to tym bardziej wymagane jest wydanie decyzji, gdy dochodzi do jego zakończenia wskutek przyjęcia propozycji pracy; 3. art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, ze wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego, gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno doprowadzić do wniosku, że wskazane przepisy stanowią podstawę prawną do wydania decyzji o zakończeniu stosunku służbowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko DIAS wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, iż skarżąca kasacyjnie nie udzieliła odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 13 stycznia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zarządzeniem z dnia 22 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 P.p.s.a., stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a. z urzędu, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2017, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in., przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby Zauważyć trzeba, że pojawiające się na tle ww. przepisów wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (pub. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w powołanej uchwale "przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Z uwagi na powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie NSA, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wprawdzie skarga kasacyjna skutkowała uchyleniem niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oddalającego jej skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 P.p.s.a., powinno uzasadniać przyznanie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym niemniej ostateczny wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi nie pozwalał na obciążenie nimi organu.