I OSK 486/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 237/08 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 237/08 oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Przepis art. 2 pkt 5 lit. a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 164 poz. 1366) stanowi, że pojęcie "osoba uprawniona" oznacza osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego określa osobę uprawnioną na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko definiuje przepis art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.). W myśl tego przepisu osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza - pannę, kawalera, wdowę, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Bezsporne jest, że skarżąca I. K. jest panną wychowującą troje małoletnich dzieci - K., K. i D. K.. Wyrokiem z [...] października 2001 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w S. zasądził od ojca dzieci D. K. alimenty w kwocie po 200 zł na każde dziecko. Z zaświadczenia Komornika Sądowego z [...] września 2007 r. wynika, że postępowanie egzekucyjne wobec D. K. jest bezskuteczne. Sąd podziela argumentację organu, że zgodnie z przepisem art. 97 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego każde z rodziców jest zobowiązane i uprawnione do wykonywania władzy rodzicielskiej, o ile przysługuje ona obojgu rodzicom. Z akt sprawy nie wynika, by ojcu dzieci nie przysługiwała władza rodzicielska, natomiast wynika, że D. K. sprawuje obowiązki rodzicielskie, uczestniczy w wychowywaniu dzieci, opiekuje się nimi, odbiera ze szkoły, organizuje wypoczynek, kupuje dla nich artykuły żywnościowe. Mimo deklaracji skarżącej i D. K., że nie pozostają w konkubinacie, jest bezsporne, że mieszkają wspólnie wraz z dziećmi w domu D. K., który ponosi koszty utrzymania domu i wykonuje bieżące remonty poprawiając warunki zamieszkania. Ustalono, że D. K. wyjeżdżał okresowo do pracy za granicę, jednak od lipca 2007 r. przebywa na stałe w K. nr [...] wraz z dziećmi i ich matką. W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wykazał, że w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy. Ustalając stan faktyczny organ przeprowadził dowód z dokumentów oraz zeznań stron i szeregu świadków, w tym osób na co dzień mających kontakt z rodziną skarżącej. Dowodzą one, że skarżąca wychowuje dzieci wraz z ich ojcem. Jak wskazano wyżej, do uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze - musi posiadać status osoby samotnej w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a po drugie - musi wychowywać dziecko (dzieci) bez udziału drugiego rodzica. Wobec ustalenia, że skarżąca wychowuje i utrzymuje dzieci wraz z ich ojcem - D. K., odmowa prawa do zaliczki alimentacyjnej była uzasadniona i zgodna z przytoczonymi wyżej przepisami, na podstawie których takie uprawnienie się ustala. W skardze kasacyjnej I. K. zaskarżyła powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 kpc, gdyż w zakresie ustaleń odnośnie tego, czy ojciec dzieci skarżącej przyczynia się do ich wychowania właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w S. sygn. [...], co bez wątpienia mogło przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem nie uznał skarżącej za osobę samotnie wychowującą dzieci, gdyż w opinii Sądu nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2008 roku o świadczeniach rodzinnych wobec ustalenia, że skarżąca wychowuje i utrzymuje dzieci wraz z ich ojcem - D. K. Jednakże do wydania zaskarżanego orzeczenia doszło w tym zakresie z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 kpc. Do wniosku tego prowadzi wzięcie pod uwagę, że zarówno postępowanie administracyjne jak i sądowo-administracyjne w sprawie było niejako poprzedzone postępowaniem przed sądem powszechnym (Sąd Rejonowy w S., wyrok z [...] października 2001 r., sygn. [...] - w przedmiocie alimentów). W myśl art. 135 § 2 kro, wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o jego utrzymanie lub wychowanie. Jak z tego wynika, sąd powszechny badając sprawę zasadności zasądzenia alimentów musiał badać okoliczności, o których mowa jest także w art. 3 pkt 17 a ustawy z 28 listopada 2008 roku o świadczeniach rodzinnych. Powstaje więc pytanie, na ile organy administracji, a potem sąd, były w ogóle upoważnione do dokonywania ustaleń faktycznych zakresie, skoro jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kpc, a z całą pewnością nie jest to sprawa z zakresu działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a.). Jeżeli nawet nie wyciągać tak daleko idących wniosków zupełnie oczywistym wydaje się, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien co najmniej przeprowadzić dowód z sprawy Sądu Rejonowego w S. sygn. [...]. Bez wątpienia bowiem przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne dla wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Możliwość, a nawet konieczność przeprowadzenia jakiego dowodu wynikała wprost z akt sprawy, w związku z czym zasadnym było czego oczekiwanie, iż Sąd przeprowadzi go z urzędu - w szczególności biorąc pod uwagę treść przepisu art. 6 p.p.s.a. Zarówno uznanie, że Sąd orzekający w sprawie niejako związany był ustaleniami sądu powszechnego w omawianym zakresie, jak i przyjęcie, iż niezbędnym było przynajmniej przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądu powszechnego prowadzi do wniosku, że pominięcie tych możliwości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zasadnym niniejszą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Po pierwsze, zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych przez właściwe organy administracji publicznej w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. Tym samym orzeczenie to zostało wydane w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie, jednym z kryteriów warunkujących przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest wychowywanie osoby uprawnionej na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zatem Sąd I instancji obowiązany był samodzielnie ocenić, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że I. K. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie Sąd nie był związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd Rejonowy w S. w postępowaniu cywilnym, prowadzonym w sprawie o sygn. [...] - w przedmiocie alimentów, ponieważ w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu, który wiązałby go takimi ustaleniami. Stosownie do postanowień zawartych w art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Po trzecie wreszcie, art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wynikający z tego przepisu zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności - por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji - wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w przytoczonym przepisie ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości - por. wyr. NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyr. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyr. NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego w S., ponieważ ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym nie pozostawiły żadnych, istotnych wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby niezbędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.