II SAB/Po 219/21

SENTENCJA Dnia 7 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (słownie: sto 00/100 złotych). UZASADNIENIE Dnia 10 listopada 2020 r., do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek pełnomocnika W. B. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") – J. K., dotyczący wstrzymania wykonania decyzji Starosty O. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] (znak: [...]) [zwanej dalej "decyzją z 2020 r.") zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w O. . Decyzja z 2020 r. została wydana na wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (zwanej dalej "inwestorem"). Wnioskodawca wywiódł wniosek o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji z 2020 r. z uwagi na wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], w którym prawomocnie uchylono decyzję Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji. Dnia 11 grudnia 2020 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność. Postanowieniem z dnia 10 maja 2021 r. (znak: [...]) Starosta wstrzymał wykonanie decyzji z 2020 r. W wyniku rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. (znak: [...]) Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. Egzemplarz postanowienia nie został jednak wysłany do pełnomocnik wnioskodawcy, stąd wnioskodawca nie był świadomy faktu wydania postanowienia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku Skarżącego dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. i stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności. Dnia 15 września 2021 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty o wstrzymaniu wykonania decyzji z 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawa jest bardzo dobrze znana organowi i powinna być załatwiona szybko tj. w ciągu miesiąca bez zbędnego przedłużania terminu. Minęły ponad dwa miesiące, a organ nadal nie załatwił sprawy. Pełnomocnik Skarżącego – r. pr. G. W. złożył w piśmie z dnia 24 września 2021 r. skargę na bezczynność Starosty. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez Starostę, a w razie nieuwzględnienia przez niego skargi – zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie wskazanym przez Sąd, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie połowy kwoty (sumy pieniężnej) przewidzianej w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący stwierdził naruszenie prawa tj. art. 35 § 1, a nawet art. 35 § 3 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") polegające na bezczynności. Treść uzasadnienia skargi jest tożsama z uzasadnieniem ponaglenia. Co do sumy pieniężnej, wskazano, że nie ma ono charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody. Dla jej zasądzenia wystarczy, że miała miejsce bezczynność. Rzeczona suma pieniężna ma na celu rekompensatę krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Sprawa trwa już ponad rok i Skarżący jest narażony na negatywne oddziaływanie sąsiedniej nieruchomości, na której rozpoczęto roboty budowlane, traci pieniądze i czas na dochodzenie należnej jemu ochrony prawnej. Decyzją z dnia 11 października 2021 r. (znak: [...]) Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. z urzędu odmówiono wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. Wyrok sądowy, co prawda zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku z dnia 9 listopada 2020 r., ale to postępowanie już jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano, postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. odmówiono wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny. Wskazał bowiem, ze postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. rozpoznano wniosek Skarżącego w ten sposób, że odmówiono jemu wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. Uznano, że Skarżący nie jest stroną postępowania, dlatego nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania tej decyzji. Dnia 11 października 2021 r. wydano decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na fakt wydania postanowienia z dnia 22 lipca 2021 r. Postępowanie stało się bezprzedmiotowe mimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2021 r. o sygn. akt II SAB/Po [...]. Tym samym, zdaniem Starosty, skarga jest bezzasadna. Dnia 3 listopada 2021 r. doręczono Skarżącemu egzemplarz postanowienia Starosty z dnia 22 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga za swój przedmiot obrała bezczynności Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 5 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 7 października 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, w którym zarzuca się bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z 15 września 2021 r., a dopiero potem skargę na bezczynność. Okoliczności niniejszej sprawy dowodzą jednak niemożności poddania skargi merytorycznej ocenie. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym wynika z następującej argumentacji. Należy zwrócić uwagę na stanowisko orzecznictwa, które zostało wykreowane z dniem 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w której stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA). Powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje co prawda okoliczność wydania decyzji ostatecznej, jednakże poddając dogłębnej analizie treść uzasadnienia zacytowanej uchwały należy wyciągnąć bezsporny wniosek, że środki dyscyplinowania organów administracji publicznej w postaci ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność mają na celu przede wszystkim zmobilizowanie tego organu do działania, co jest poparte jego obowiązkiem prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego w czasie prawem określonym. Zatem skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu tego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli sądowej. Te okoliczności ziściły się również w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewoda uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał jemu tę sprawę (wstrzymanie wykonania decyzji z 2020 r.) do ponownego rozpatrzenia. W dniu 22 lipca 2021 r. Starosta wydał postanowienie (znak: [...]) o odmowie wstrzymania decyzji z 2020 r. Zaniedbaniem Starosty było to, że nie doręczył egzemplarza postanowienia Skarżącemu, ale do tego jeszcze przyjdzie powrócić. Należy wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania tj. podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu stwierdził z kolei, że: "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie." (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna: "W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Należy w pełni zaakceptować ten pogląd i poprzeć go następującym stwierdzeniem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "akta sprawy". Tylko na ich podstawie dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienie staje się ono elementem obrotu prawnego. Stanowisko doktryny potwierdza także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który neguje koncepcję wejścia decyzji do obrotu prawnego wraz z dniem doręczenia. To podważałoby w ogóle sens instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie stron, które bez własnej winy nie brały w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności z tytułu doręczenia nie tej stronie postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). "Koncepcja »wejścia decyzji do obrotu prawnego« nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 86/22, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że to nie doręczenie postanowienia (zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się przepisy dotyczące decyzji: art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-113 k.p.a. i inne wskazane w tym przepisie) decyduje o jego wejściu do obrotu prawnego, tylko data jego podpisania. "Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał." (wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2162/21, dostępny w CBOSA). Z tym bowiem dniem postanowienie weszło do obrotu prawnego. Jeden egzemplarz został doręczony pełnomocnikowi inwestora, drugi natomiast – przeznaczony dla Skarżącego – doręczono dopiero w dniu 3 listopada 2021 r. Warto mieć na względzie również to, że to istotne uchybienie ze strony Starosty (niedoręczenie postanowienia zaraz po jego wydaniu) nie zmienia tego, że po jego doręczeniu Skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na zasadach ogólnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 478/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 6/18, dostępne w CBOSA). Nie jest więc tak, że Skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw. Podsumowując, postanowienie Starosty zostało wydane w dniu 22 lipca 2021 r. (znak: [...]). Wniesienie przez Skarżącego ponaglenia z dnia 15 września 2021 r. oraz skargi na bezczynność z dnia 24 września 2021 r. nie może wywołać żadnego skutku prawnego polegającego na tym, że tut. Sąd podejmie kontrolę sądowoadministracyjną nad kwestią bezczynności. Tak jak wskazano w zacytowanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność. Tę zaś należy potraktować jako niedopuszczalną. "Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie, w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona." (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 502/19, dostępny w CBOSA). Wobec niedopuszczalności skargi na bezczynność Starosty, zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi: "Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne." Dodatkowo, czyni to poprzez wydanie postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając na względzie imperatywny charakter przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym nie miał dowolności w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym, skargę na bezczynność Starosty należało odrzucić, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt I. sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o przepis 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 232 § 2 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II. sentencji postanowienia).