VII SA/Wa 330/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. W. i K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. i K. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. W. i K.W., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki. Do wydania ww. postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r., którą organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał K. i S. W., właścicielom budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] w K. przy ul. W. [...], wykonanie zmian i przeróbek polegających na zdemontowaniu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian wraz z zewnętrzną okładziną ścian lukarn dachu budynku mieszkalno-usługowym usytuowanego na działce nr [...] widocznych od strony terenów przestrzeni publicznej, tj. ze ściany: wschodniej, południowej i zachodniej i lukarn dachu oraz wykonaniu elewacji na tych ścianach i lukarnach dachu o fakturze jednolitej w kolorystyce naturalnych kolorów ziemi - gumiguta, ochra, umbra, sjena palona - w tonacji jasnej bez użycia okładzin ceramicznych, okładzin ze sztucznego kamienia i tworzyw oraz szkła i blach lakierowanych. Powyższe roboty, jak przyjęły organy, miały być niezbędne do doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy ww. budynku do stanu zgodnego z aneksem - projektem technicznym zamiennym budynku handlowo-mieszkalnego w K. przy ul. W. [...] będącym załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1993 r. oraz z planem zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego w granicach ulic: S., O., P. i W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Termin wykonania zmian i przeróbek został wyznaczony do dnia 30 kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a., orzekł o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., stwierdzając, że na stronie pierwszej w wierszu 14 od góry oraz na stronie 5 w wierszu 31 od góry zamiast wyrazu "południowej" powinien znaleźć się wyraz "północnej". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w ww. decyzji doszło do dwukrotnego nieprawidłowego określenia usytuowania jednej ze ścian budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...] w K. przy ul. W. [...] względem stron świata. Jest to oczywista omyłka powstała w trakcie sporządzania decyzji. Z postanowieniem tym nie zgodzili się S. W. i K. W., wnosząc od niego zażalenie. Podnieśli w nim, że brak podstaw do sprostowania postanowienia w sposób dokonany przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że granice ingerencji w treść decyzji administracyjnej w drodze sprostowania oczywistej omyłki są ograniczone. Instytucja sprostowania oczywistej omyłki, o jakiej mowa w art. 113 § 1 k.p.a., dotyczy oczywistych omyłek pisarskich, polegających na niewłaściwym - wbrew zamierzeniu organu - użyciu wyrazu, jego widocznie mylnej pisowni, opuszczeniu jednego bądź kilku wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie, tj. niewłaściwy dobór słowa. Prostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może zatem dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Odnosząc powyższą wykładnię przepisu do kontrolowanego przypadku sprostowania, organ odwoławczy wskazał, że sprostowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. w żaden sposób nie prowadziło do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego. Z treści uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny wynika jakiego budynku dotyczy decyzja i jakich zmian i przeróbek K. W. i S. W. powinni dokonać w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z aneksem - projektem technicznym zamiennym budynku handlowo - mieszkalnego w K., przy ul. W. [...] będącym załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy oraz planem zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto fakt, że sprawa dotyczy ściany północnej potwierdza również załącznik fotograficzny dołączony do protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w K. w dniu 20 sierpnia2014 r. W skardze na powyższe postanowienie S. W. i K. W. zarzucili Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. prostującego z urzędu błąd pisarski, zamiast uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, b) dokonanie sprostowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sytuacji, gdy to inne rozstrzygnięcie - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nakazuje wykonanie robót budowlanych w postaci zmian i przeróbek budynku, określając ich zakres oraz przedmiot. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wadliwość i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zauważa, że tak wątpliwości skarżących, jak i samego Sądu nie budzi kwestia kierunku wykładni jaka została nadana art. 113 § 1 k.p.a., stanowiącemu podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając treść uzasadnienia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyjąć należy, że pomiędzy organem a skarżącymi nie występuje spór co do tego jak powinien być wykładany ww. przepis. Artykuł 113 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w powyższym trybie mogą być eliminowane wyłącznie tzw. wady nieistotne decyzji, a więc takie zaistniałe w niej wadliwości, które nie prowadzą do merytorycznej zmiany orzeczenia. W tej formie, jak przyjął organ, nie jest zatem możliwa taka ingerencja w treść decyzji administracyjnej, która – co do zasady – mogłaby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości taki sposób rozumienia przepisu aprobuje, uznając, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym znajduje on pełne wsparcie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 931/14; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 913/14; wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r. sygn. II OSK 777/13). Nie tyle zatem sposób wykładni art. 113 § 1 k.p.a., ile zastosowanie powyższego przepisu w konkretnych okolicznościach faktycznych stanowi zasadniczą oś zaistniałego sporu. I w tym zakresie Sąd w pełni podziela te wnioski, które w odniesieniu do zakresu dopuszczalności sprostowania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wywiedli w swojej skardze oboje skarżący. W żaden sposób nie można bowiem aprobować tego stanowiska, które przyjmuje, że organ ten był uprawniony do sprostowania wskazanej decyzji legalizacyjnej w sposób ustalony w postanowieniu prostującym, a więc poprzez zmianę określającą, która część (ściana) budynku objętego decyzją powinna być przedmiotem szczegółowo określonych zmian i przeróbek dostosowujących jej wygląd. Należy mieć na uwadze, że każde działanie prostujące treść decyzji, a więc usuwające z niej oczywisty błąd pisarski, rachunkowy czy też inną wadę, powinno uwzględniać to, czy zmiana treści decyzji, do jakiej doprowadza wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 113 § 1 k.p.a., nie wpływa na treść rozstrzygnięcia chronionego obowiązywaniem zasady związania organu wydaną decyzją od chwili jej doręczenia (art. 110 k.p.a.). A zatem nie tylko oczywistość błędu i jego niejako ewidentność w świetle prawidłowo przyjętych ustaleń faktycznych i prawnych stanowi podstawę upoważniającą organ do sprostowania błędu. Istotna jest bowiem również ocena tego, co stanowi przedmiot sprostowania, a więc w czym tkwi błąd, a także charakter decyzji administracyjnej podlegającej sprostowaniu. W kontrolowanym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dość wnikliwie rozważył tę ostatnią kwestię, albowiem jej właściwe ocenienie powinno skutkować uznaniem, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był uprawniony do sprostowania decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie wskazującym, że zmiany i przeróbki powinny zostać wykonane przy ścianie północnej a nie południowej budynku mieszkalno-usługowego, skoro takie wskazanie (co prawda błędne) wynikało z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. Gdyby powyższa decyzja organu I instancji w sposób poprawny określała ściany budynku objęte nakazem poddania ich zmianom i przeróbkom, a mylne wskazanie ściany południowej ograniczone zostało do treści decyzji wydanej przez organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego byłby w pełni uprawniony do sprostowania w tym zakresie popełnionej przez siebie oczywistej omyłki w trybie wynikającym z art. 113 § 1 k.p.a. Tak jednak w niniejszej sprawie nie było, albowiem pierwotny błąd tkwił w decyzji organu I instancji, którego organ odwoławczy nie wyeliminował poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie dostrzegł, że wydana przez niego decyzja powinna zostać zmieniona z uwagi na mylne określenie ścian budynku, których dotyczy wydany nakaz, upoważnienie do konwalidacji popełnionego uchybienia dawał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przyznany mu status organu odwoławczego. Przyjmuje się, że skoro organ odwoławczy w ramach powtórnego, wynikającego z wniesienia odwołania, rozpatrzenia sprawy może skorygować w pełnym zakresie decyzję in merito, to tym bardziej uprawniony jest do eliminacji wszelkich usterek, które stanowią wynik tak błędnych ustaleń faktycznych przyjętych przez organ I instancji, jak i błędu mającego wyłącznie wymiar formalny. Odnośnie do tego jak można traktować wskazaną wyżej wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r., prezentować można za skarżącymi uzasadnioną wątpliwość, czy jej charakter w istocie przemawia za dopuszczeniem się przez organ oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Z jednej strony można odnaleźć bowiem argumenty za tym, by mówić, że w sprawie zaistniała jedynie rozbieżność między zamierzeniem wyrażonym przez organ nadzoru budowlanego, który należy odnosić do wykonania przez inwestora robót przy ścianach budynku widocznych od strony terenów przestrzeni publicznej a doborem poszczególnych słów zamieszczonych w decyzji oznaczających ściany budynku względem stron świata. Z drugiej jednak strony w decyzji z dnia [...] października 2014 r. organ wadliwie oznaczył ściany budynku objęte nakazem przeprowadzenia prac zmieniających ich wygląd zarówno w osnowie decyzji, jak i w uzasadnieniu wyjaśniającym wydane rozstrzygnięcie. Powyższe nakazywałoby zatem traktować powyższy błąd nie jako oczywistą omyłkę, ile błędne określenie nałożonego obowiązku z powodu wadliwych ustaleń faktycznych, które powinno zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy poprzez uchylenie w tej części decyzji i orzeczenie w tym zakresie ponownie. Określenie ściany południowej jako podlegającej obowiązkowi zmiany wyglądu zostało wprowadzone do sentencji decyzji z dnia [...] października 2014 r., wobec czego zmiana zakresu obowiązku nałożonego na adresata decyzji nie mogła zostać dokonana jedynie poprzez wprowadzenie do decyzji wydanej przez organ odwoławczy odpowiedniego wyjaśnienia zamieszczonego w jej uzasadnieniu. Należy zauważyć, że oznaczenie przedmiotu robót budowlanych stanowi w każdym przypadku zasadniczy element decyzji organu nadzoru budowlanego. W wydanej w toku postępowania decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zresztą tę kwestię wyraźnie zaakcentował, podnosząc, że rozstrzygnięcie stanowi jeden z najistotniejszych elementów decyzji, musi być z tego względu tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek został nałożony na stronę. Ta jednoznaczność w ocenie organu odwoławczego powinna być odnoszona do wymogu sformułowania sentencji "w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać omyłki istotne, nieoczywiste dla stron postępowania, wpływające w znaczny sposób na ich sytuację prawną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r. sygn. II OSK 2011/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzec należy wyraźne zawężenie w sprawach z zakresu prawa budowlanego pojęcia oczywistej omyłki pisarskiej, jeżeli wadliwość decyzji tkwi w oznaczeniu obowiązku, który ma wykonać jej adresat. W wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 913/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja nakazująca musi dostatecznie precyzyjnie i jednoznacznie określać przedmiot nakazu, gdyż od tego zależy jej wykonalność. Tryb rektyfikacji decyzji może nie być dopuszczalny przy mylnym oznaczeniu ścian budynku nawet wtedy, gdy wynika jedynie z niespójności pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Wprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego mylnych wskazań identyfikujących zakres nałożonego na inwestora obowiązku zarówno w sentencji decyzji, jak i w jej części uzasadniającej musi być zatem oceniany jeszcze bardziej restryktywnie. Wadliwość kontrolowanego postanowienia wynika również z jeszcze innej przyczyny aniżeli niedopuszczalność traktowania oznaczenia ściany południowej budynku przy ul. W. [...] w K. jako oczywistej omyłki pisarskiej. Ma ona zresztą najdonioślejsze znaczenie, albowiem wykraczając poza zakres stosowania art. 113 § 1 k.p.a., lokuje problem dopuszczalności rektyfikacji decyzji rozpoznającej odwołanie strony w zagadnieniu dotyczącym konstrukcji uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł bowiem, że działanie polegające na wprowadzeniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazanych w postanowieniu prostującym zmian (na stronie pierwszej decyzji w wierszu 14 od góry oraz na stronie 5 w wierszu 31) prowadziło do powstania oczywistej i rażącej sprzeczności pomiędzy nowo nadanym brzmieniem tejże decyzji a utrzymaną nią w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. Zmiana sentencji decyzji organu odwoławczego w części w jakiej określała ona jaką decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił utrzymać w mocy nie prowadziła samoistnie do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, który – co należy zauważyć – wydał w rzeczywistości inne rozstrzygnięcie aniżeli przypisuje mu to organ odwoławczy w świetle sprostowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Innymi słowy, jeżeli organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to dostrzegając następczo błąd w sentencji powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej nie mógł dokonać sprostowania własnej decyzji poprzez odmienne (prawidłowe) określenie obowiązku wynikającego z kontrolowanej przez siebie decyzji organu I instancji, ponieważ skuteczność procesowa postanowienia rektyfikacyjnego nie obejmowała decyzji wydanej przez organ I instancji. Tego rodzaju zmiana brzmienia obowiązku nałożonego na właścicieli budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...] powinna zostać dokonana z wykorzystaniem mechanizmu pozwalającemu organowi odwoławczemu uchylić decyzję (w całości lub części) i orzec w sprawie ponownie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji ostatecznej zamyka możliwość konwalidowania przez organ odwoławczy błędów popełnionych przez organ I instancji, jeżeli tkwią one w osnowie sentencji decyzji, a nie zostały dostrzeżone w toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta została zresztą także dostrzeżona. W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1611/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli po wydaniu decyzji jedna z kwestii z niej wynikających budzi wątpliwości i może być traktowana jako mylnie ustalona, to strony powinny skorzystać ze środków odwoławczych. W tych natomiast przypadkach, w których, jak w rozpoznawanej sprawie, błąd jest przypisywany decyzji ostatecznej, organ dostrzegając tenże błąd, powinien podjąć próbę uruchomienia nadzwyczajnych trybów weryfikacji tejże decyzji (por. B. Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitatis Wratslaviensis, Wrocław 1988, Nr 153, s. 8). Skuteczności zasygnalizowanego środka prawnego nie można przesądzić z uwagi na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wskazanie to ma natomiast na celu podkreślenie, że ewentualna wadliwość merytoryczna decyzji mogła i może być przedmiotem rozstrzygania w innych trybach usuwania wad decyzji, niż sprostowanie decyzji, o którym mowa w art. 113 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec uznania, że postanowienia organów obu instancji naruszają art. 113 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie tych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.