II SA/Lu 548/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 21 września 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga R. P. (dalej jako: skarżący) na decyzję Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy Z. z dnia [...] [...], nr [...], odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia P. N., radnego Rady Gminy Z. zatrudnionego w Gminnym Zakładzie Obsługi Komunalnej Gminy Z.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z 16 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, w jakiej jednostce organizacyjnej Urzędu Gminy Z., od kiedy i w jakim charakterze oraz z jakim wynagrodzeniem został zatrudniony P. N. radny Rady Gminy Z.. W odpowiedzi udzielonej pismem z 22 stycznia 2020 r. Kierownik Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy Z. poinformował, że P. N. jest zatrudniony w Gminnym Zakładzie Obsługi Komunalnej Gminy Z. od dnia 1 października 2019 r. na stanowisku majstra grup terenowych. Z kolei wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste i podlega ochronie na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. Ponadto, z racji pełnienia funkcji radnego P. N. składa coroczne oświadczenia majątkowe, publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Z.. Na powyższą odpowiedź skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w prawomocnym wyroku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. II SAB/Lu [...], w pkt l. zobowiązał Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r. w zakresie dotyczącym wynagrodzenia radnego Rady Gminy Z. P. N. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w pkt II. stwierdził, że Kierownik Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy Z. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r., w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji; w pkt III, uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. W pozostałym zakresie oddalił skargę. Następnie w dniu [...] r. organ wydał decyzję, w której rozpatrzył wniosek skarżącego odmownie. Zdaniem Kierownika Gminnego Zakładu Obsługi Komunalnej Gminy Z. , P. N. pełni w GZOK Gminy Z. stanowisko pomocnicze jako majster grup terenowych, a zakres jego czynności w żadnej mierze nie wiąże się z pełnieniem funkcji publicznych. Nie podejmuje on żadnych decyzji dotyczących majątku jednostki, zarządzania nim oraz innych działań skierowanych władczo do podmiotów trzecich. Prawo do ochrony wysokości wynagrodzenia podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Tym samym nie mają zastosowania zasady jakie stosuje się względem osób pełniących funkcje publiczne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając Kierownikowi GZOK Gminy Z., naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, mimo że wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne pouczenie o środkach odwoławczych od decyzji. Skarżący powołując się na treść art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że zatrudnienie w tej jednostce radnego, także na stanowisku majstra, budzi uzasadnione podejrzenia możliwości naruszenia art. 24f ust. 1, i tym samym taka sprawa publiczna szczególnie powinna być informacją dostępną, także w zakresie wynagrodzenia uzyskiwanego przez radnego w ramach takiego zatrudnienia. Tym samym należy stwierdzić, że organ nie dokonał prawidłowego wyważenia prawa do informacji i prawa do prywatności, szczególnie biorąc pod uwagę wyłącznie ograniczenia prawa do informacji osób pełniących funkcje publiczne. Tym samym informacja objęta zakresem wniosku podlega udostępnieniu. Na gruncie niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma bowiem przejrzystość życia publicznego i prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej. W drugiej części zarzutów skargi skarżący podniósł, że pouczenie w wydanej przez Kierownika GZOK decyzji było błędne, bowiem zabrakło w nim pouczenia o prawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z treścią art. 107 §1 pkt 7 kpa zgodnie z którym: "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że zatrudniając P. N. na stanowisku majstra grupy terenowej, ani Gmina Z. ani Kierownik GZOK nie złamał żadnego zakazu dotyczącego ograniczeń w zatrudnianiu radnego. Ponadto wskazał, że P. N. pełniący funkcje radnego złożył za rok 2019 oświadczenie majątkowe, które jest udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Z. pod następującym adresem: [...] Mając na uwadze powyższe, organ wyjaśnił, że informacje o wysokości wynagrodzeń osób zatrudnionych w urzędzie gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych nie stanowią informacji publicznej, jak również, że nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Co prawda akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Mając na uwadze powyższe, wskazał, że w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych ( Dz. U. z 2018r. poz. 926) stanowisko majstra jest wyszczególnione w załączniku nr [...] tabela F jako stanowisko pomocnicze i obsługi. Organ przyznał, że nie umieścił w zaskarżonej decyzji przedmiotowego pouczenia o prawie skargi do sądu administracyjnego. Jednakże zdaniem organu brak tego pouczenia w decyzji nie wpływa na jej ważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu [...]. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Jak zasadnie stwierdził Sąd we wspomnianym wyroku II SAB/Lu [...], w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że radny pełni funkcję publiczną, zatem informacją publiczną, podlegającą zasadniczo udostępnieniu (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej jako "u.d.i.p.")), są te wszystkie informacje dotyczące radnego, które dotyczą wykonywania tej funkcji publicznej. Także jednostka, w której radny został zatrudniony, tj. Gminny Zakład Obsługi Komunalnej Gminy Z. jest jednostką budżetową, utworzoną dla realizacji zadań gminy w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania porządku i czystości oraz remontów dróg i obiektów komunalnych. Informacje o działalności tego organu stanowią również informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie powołanej wyżej ustawy. Dotyczy to również zasadniczo kwestii zatrudniania pracowników w tej jednostce. Wynika to nie tylko z faktu, że jednostka wykonuje zadania publiczne, ale również z tego, że koszty zatrudnienia pracowników (w tym ich wynagrodzenia) są finansowane ze środków publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przede wszystkim jednak, zaznaczenia wymaga, że skład rozpatrujący niniejszą sprawę, jest związany następującą oceną prawną, wynikającą z powołanego wyżej wyroku (II SAB/Lu [...]): "stanowisko zajmowane przez osobę, której dotyczy wniosek, nie mieści się w pojęciu wykonywania funkcji publicznych" oraz "po pierwsze, wynagrodzenie uzyskiwane na konkretnym stanowisku w jednostce organizacyjnej gminy jest informacją publiczną, należy do niej stosować przepisy ustawy z 2001 r. Po drugie, informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby, stanowi element jej prawa do prywatności. Po trzecie, informacja o wynagrodzeniu będzie jednak podlegała udostępnieniu w zakresie, w jakim dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji. Po czwarte, jeżeli informacja o wynagrodzeniu dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (radny rady gminy), ale nie ma związku z pełnieniem tej funkcji, z uwagi na charakter stanowiska (obsługa), w grę wchodzi wyłączenie dostępu do tej informacji z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności osoby, której żądana informacja dotyczy. Po piąte, w sytuacji, kiedy żądana informacja jest informacją publiczną, ale zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji i odmowy udostępnienia informacji, organ zobowiązany musi zastosować formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.)." Powyższa ocena prawna wiążąca organ przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r. determinuje rozstrzygnięcie Sądu obecnie rozpoznającego skargę. Przenosząc powyższe konkluzje na kanwę niniejszej sprawy Sąd rozpoznający ponownie sprawę uznał, że organ należycie wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 25 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle ust. 2 powoływanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r., wyjaśnił, że P. N. jest zatrudniony w Gminnym Zakładzie Obsługi Komunalnej Gminy Z. od dnia 1 października 2019 r., na stanowisku majstra grup terenowych. Powyższe dane niewątpliwie stanowiły informację publiczną i podlegały udostępnieniu. Natomiast kwestia wynagrodzenia radnego rady gminy, w ramach świadczenia pracy nie mającej związku z pełnieniem tej funkcji, ze względu na ochronę prywatności nie podlega udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, że stanowisko na którym zatrudniony jest P. N. zaliczane jest do stanowisk pomocniczych i obsługi, i nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznej - zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem - konieczne i zasadne stało się, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w części wniosku złożonego przez skarżącego, dotyczącego wynagrodzenia P. N., co też organ uczynił. Tym samym, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym, "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Skoro bowiem osoba, której dotyczy wniosek nie pełni w organie funkcji publicznej, nie dysponuje majątkiem publicznym, nie zarządza sprawami związanymi z wykonywaniem władzy publicznej czy też nie ma wpływu na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnej innych podmiotów będąc zatrudnionym na umowę o pracę, a wykonywane zadania i obowiązki nie były wykonywaniem funkcji publicznej, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego pouczenia przez organ o środkach odwoławczych, podkreślić należy, że organ zasadnie stwierdzi, że brak pouczenia o treści art. 52 p.p.s.a. w decyzji nie wpływa na jej ważność. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych jest elementem decyzji, który nie wpływa na jej ważność, ponieważ brak pouczenia w decyzji, jak również jego wadliwość polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o przysługujących jej możliwościach kwestionowania rozstrzygnięcia, nie powoduje nieważności decyzji. Nie może jednak szkodzić stronie, a zatem jest okolicznością, która może stanowić przesłankę dla przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Nie stanowi natomiast podstawy do uznania, że w przypadku niespełnienia przez stronę wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga została wniesiona skutecznie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 300/13, dostępny w CBOSA). Sąd w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji, oceniając czy organ prawidłowo zastosował się do wytycznych, którymi był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., nie miał wątpliwości co do prawidłowego rozstrzygnięcia organu. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd nie znalazł także żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm).