II SA/Rz 830/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4101/3/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego T. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T.N. (dalej w skrócie: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO", "Kolegium") z 19 maja 2022 r. nr SKO.4101/3/2022 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 134 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – zwana dalej "k.p.a."). Z akt sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. T.N. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F., w związku z planowaną budową 47 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, 94 mieszkań, 3 budynków usługowo lokalowych w bezpośredniej bliskości jego firmy zwrócił się do Burmistrza [...] o "rozważenie i zgłaszanie na każdym etapie planowanej inwestycji, w szczególności na etapie zamieszkania budynków, może powodować konflikty". Jak wyjaśnił prowadzona przez niego zgodnie z prawem działalność gospodarcza prowadzona jest w systemie ciągłym i może powodować utrudnienia i negatywne zjawiska oraz potencjalne niedogodności dla osób mogących zamieszkać w bezpośredniej bliskości jego firmy. Jako uciążliwości wskazał: załadunek i rozładunek oraz transport [...], dostawy paliw do Stacji [...] w systemie 24h na dobę, obsługa klientów stacji, funkcjonowanie serwisu samochodów ciężarowych, postój autobusów wycieczkowych, samochodów ciężarowych, funkcjonowanie Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, funkcjonowanie myjni samochodowej. Następnie pismem z dnia 23 marca 2022 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie T.N. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie realizowanej i planowanej budowy 47 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, 94 mieszkań, 3 budynków usługowo lokalowych w bezpośredniej bliskości jego firmy. Skarżący poinformował, że aktualnie naprzeciwko placu [...], który prowadzi od 20 lat budowany jest pierwszy blok mieszkalny. Na jego terenie przemysłowym znajdują się inne obiekty usługowe w których praca odbywa się w systemie 24h na dobę. W porze nocnej przyjeżdżają cysterny z [...], [...], przywożony jest [...]. Wszystkie usługi powodują hałas. Tymczasem przy projektowaniu budynków nie zachowano odpowiedniej odległości od bazy przemysłowej, nadto inwestycja zlokalizowana jest na terenie zalewowym. Podkreślił, że ww. uciążliwości opisał w piśmie skierowanym do Burmistrza dnia 12 czerwca 2019 r., na które nie otrzymał odpowiedzi. Wyjaśnił, że nie wie czy wydawane są kolejne decyzje o warunkach zabudowy, gdyż nie jest stroną postępowania. SKO uznało ww. pismo za zażalenie i wskazanym na wstępie postanowieniem z 19 maja 2022 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Organ podał, że pismo (zażalenie) T.N. dotyczy prawomocnie zakończonego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] w [...]", a zatem jest niedopuszczalne. Kolegium przytoczyło treść art. 35 § 1, art. 36 k.p.a. i podkreśliło, że kluczowy w niniejszej sprawie jest fakt, że skarga T.N. dotyczy postępowania, które zostało prawomocnie zakończone, a którego nie był on stroną. Natomiast instytucja zażalenia na bezczynność ma zastosowanie tylko i wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a nie dotyczy postępowań już prawomocnie zakończonych. SKO wskazało, że Gmina Miasto [...] nie prowadzi już jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie opisanej przez żalącego się. Natomiast wskazywane zarzuty mają charakter cywilnoprawny i nie mogą być przedmiotem badania przez Kolegium w trybie przepisów k.p.a. T.N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. postanowienie Kolegium dotyczące bezczynności Burmistrza [...], tj. braku odpowiedzi na pismo z 12 czerwca 2019 r. czyli w okresie kiedy było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] w [...]". Postępowanie to było na etapie uzgodnień i nie było zakończone. Skarżący wyjaśnił, że teren jego działki jest terenem zalewowym, a położony jest około 0,80m wyżej od terenu działki nr ewid. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki. Kilka razy był zalewany. Skarżący zauważył, że jeśli Burmistrz uznał, że nie jest on stroną to winien mu to wskazać w odpowiedzi na jego pismo. Tymczasem pismo zostało pozostawione bez odpowiedzi, co wskazuje na celową bezczynność Burmistrza. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia T.N. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwa "budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] w [...]". Kolegium stwierdziło, że pismo to dotyczy postępowania administracyjnego, które już zostało prawomocnie zakończone, a którego stroną również nie był T.N.. Natomiast instytucja zażalenia na bezczynność ma zastosowanie tylko i wyłącznie do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, a nie dotyczy postępowań już prawomocnie zakończonych. Oceniając powyższą argumentację Sąd stwierdza, ze Kolegium nie ustaliło w sposób należyty przedmiotu postępowania w procedowanej sprawie. Jak wynika z pisma skarżącego z dnia 23 marca 2022 r. zatytułowanego: skarga na bezczynność Burmistrza [...] dotyczy ono sprawy realizowanej i planowanej budowy 47 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, 94 mieszkań, 3 budynków usługowo – lokalowych przy ul. [...] w [...] w bezpośredniej bliskości firmy "[...]", przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że swoje zarzuty opisał w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. skierowanym do Burmistrza [...], na które nie otrzymał odpowiedzi. Kolegium, sugerując się stanowiskiem Burmistrza z dnia 11 kwietnia 2022 r., zajętym na podstawie art. 133 k.p.a. zawężyło przedmiot pisma skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. i skargi na bezczynność Burmistrza z dnia 23 marca 2022 r. do prawomocnie zakończonego postępowania o wydanie warunków zabudowy na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z urządzeniami budowlanymi na dz. nr [...] w [...]. Burmistrz po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. powinien był ustalić czy oprócz aktualnie zakończonego ostatecznie postępowania o wydanie warunków zabudowy na pięć budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i pięciu postępowań o pozwolenie na ich budowę z 7 sierpnia 2020 r. nie toczą się inne postępowania, na które wskazuje skarżący. Wbrew stanowisku Burmistrza pismo to stanowi de facto wniosek o dopuszczenie skarżącego do wszystkich postępowań w związku z planowaną olbrzymią inwestycją w sąsiedztwie siedziby firmy skarżącego. Czy i jakie postępowania toczyły się i toczą się jeszcze w tej sprawie, przed jakimi organami, będzie trzeba ustalić. Zaniechanie przekazania tegoż pisma innym organom, np. administracji architektoniczno-budowlanej czy też dołączenia tego pisma do akt innego postępowania prowadzonego w tej sprawie przez Burmistrza świadczyłoby o jego bezczynności. W razie gdy wniosek – podanie budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania obowiązany jest on ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie administracyjnego. To samo dotyczy sytuacji, gdy podmiot chciałby dołączyć do toczącego się już postępowania, składając pismo wskazujące na jego interes prawny. Czy zostanie on uznany za stronę postępowania czy też nie, jakie będą podejmowane czynności i przed jakimi organami w związku ze złożonym pismem, strona ma prawo o tym się od organu dowiedzieć. W kontrolowanej sprawie rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postępowania dotyczyło dwóch kwestii. Po pierwsze naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez orzeczenie w sprawie, która nie obejmowała całości żądania strony. Przez takie procedowanie SKO zamknęło skarżącemu drogę do wykazywania swoich racji co do całej planowanej inwestycji opisanej w jego piśmie z 11 czerwca 2019 r. i skardze z 22 marca 2022 r. Sąd podziela stanowisko Kolegium o braku możliwości orzekania przez SKO w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania po jego ostatecznym zakończeniu w trybie art. 37 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). W niniejszej sprawie jednak skarżący nie wskazał jako przedmiotu swojej skargi tegoż zakończonego postępowania o warunki zabudowy dla 5 budynków mieszkalnych na dz. [...] w [...]. Przesądza to także o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2022 r., II OSK 260/22). Druga okoliczność przesądzająca o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, to uczynienie jego przedmiotem zażalenia, którego skarżący nigdy nie złożył. W uzasadnieniu postanowienia SKO powołało przepisy art. 35 i 36 k.p.a. w nieaktualnym brzmieniu sprzed nowelizacji k.p.a. w nieaktualnym brzmieniu sprzed nowelizacji k.p.a. wprowadzonej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Kolegium zakwalifikowało pismo skarżącego jako zażalenie na bezczynność organu, gdy tymczasem w stanie prawnym obowiązującym od ponad 5 lat środek taki stanowi ponaglenie. Rażące naruszenie art. 36 i art. 37 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. jest więc oczywiste. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.