III OSK 3607/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1141/19 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1141/19, oddalił skargę L. J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sam fakt upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach jest wystarczającą przesłanką do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, bez konieczności przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy w tym konkretnym przypadku do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych doszło w dniu 9 sierpnia 2018 r. właśnie w związku z wszczęciem wobec skarżącego w tym dniu postępowania dyscyplinarnego, a zatem pozostawało to w korelacji z toczącym się wobec skarżącego postępowaniem dyscyplinarnym, które następnie zostało zawieszone na okres przekraczający 12 miesięcy; 2) art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszym postępowaniu może on mieć zastosowanie w sytuacji, gdy upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia dyscyplinarnego nie może stanowić podstawy do zwolnienia ze służby w niniejszym przypadku, albowiem nie został poprzedzony przeprowadzeniem postępowania dyscyplinarnego, a zatem zwolnienie ze służby stanowi wymierzenie kary bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a nadto jest fakultatywną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby i w niniejszej sprawie nie jest dostatecznie uzasadnione, a decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; 3) art. 249 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zasada domniemania niewinności obowiązuje jedynie w postępowaniu karnym, a nie administracyjnym, co stoi w całkowitej sprzeczności z treścią art. 249 ust. 2 ww. ustawy. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r.; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zgłoszonych a pominiętych przez organy obu instancji, a następnie podniesionych w skardze do Sądu I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, a tym samym nie wyjaśnienie przyczyn zaniechania ich przeprowadzenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 28 marca 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z tym, iż obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który zaaprobował stwierdzenie organów, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej oraz wykazał, że zwolnienie skarżącego ze służby było uzasadnione. Zdaniem autora skargi kasacyjnej – zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie w/w przepisu winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dyscyplinarnego. Ponadto, mając na uwadze fakultatywną przesłankę zwolnienia skarżącego ze służby, pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzja ta nie została dostatecznie uzasadniona oraz wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Regulacja ta oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określając, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Po upływie tego okresu właściwy organ może już zwolnić ze służby zawieszonego funkcjonariusza. Przepis ten, stanowiący podstawę decyzji w sprawie, wymaga dla wyjaśnienia przesłanek jego zastosowania upływu 12 miesięcy nieprzerwanego zawieszenia w czynnościach służbowych. Wykładnia powołanego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Błędna wykładnia przepisu to w istocie nieprawidłowe ustalenie treści normy prawnej mającej z tego przepisu wynikać. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia w pełni odpowiada literalnej treści tego przepisu. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej nie uzależnia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby od uprzedniego przeprowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego, a ocena organów oraz Sądu w niniejszej sprawie nie dotyczyła ewentualnego przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, lecz przesłanek ustawowych warunkujących zwolnienie go ze służby. Art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej stanowi samoistną podstawę stwarzającą organowi możliwość zwolnienia ze służby funkcjonariusza wobec spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie, decyzją personalną z dnia 9 sierpnia 2018 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S., na podstawie art. 94 ust. 2, 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od 9 sierpnia 2018 r. do 9 listopada 2016 r. z uwagi na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi Następnie, uwzględniając informację Prokuratora Prokuratury Okręgowej odnośnie braku zakończenia śledztwa toczącego się w sprawie skarżącego, kolejnymi decyzjami przedłużano zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na dalsze okresy (odpowiednio decyzja z dnia 5 listopada 2018 r. przedłużająca okres zawieszenia na okres od dnia 10 listopada 2018 r. do dnia 9 lutego 2019 r., decyzja z dnia 28 stycznia 2019 r. przedłużająca okres zawieszenia na okres od dnia 10 lutego do 9 maja 2019 r.; decyzja z dnia 29 kwietnia 2019 r. przedłużająca okres zawieszenia na okres od dnia 10 maja do 10 sierpnia 2019 r.). W niniejszej sprawie niewątpliwie przed wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby upłynął dwunastomiesięczny termin zawieszenia go w czynnościach służbowych, zatem organ miał prawo podjąć decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby. Następnie należy wskazać, że w świetle cyt. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z orzecznictwa wynika też jasno, że "Funkcjonariusz, który jest podejrzany o popełnienie przestępstwa, powinien się oczyścić z zarzutów w ciągu 12 miesięcy. Inaczej może być zwolniony" (zob. wyrok NSA z 21.11.2014 r. I OSK 1889/13, LEX nr 1540710). Prawidłowe zastosowanie zatem art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej niedopuszczalne. Okoliczności te powinny się wiązać przede wszystkim z zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania zadań przez daną formację (por. wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 1635/18). Skarżący, jako funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych, nie może wykonywać żadnych czynności wewnątrz struktur Służby Więziennej. Zawieszenie w czynnościach służbowych odsuwa funcjonariusza od wykonywania wszelkich czynności służbowych. Nie trzeba przy tym szczególnie dowodzić, że w przypadku nieobecności funkcjonariusza, czynności wchodzące w zakres jego obowiązków, muszą zostać przejęte przez innych funkcjonariuszy. Gdy taki stan trwa długo, niewątpliwie wpływa niekorzystnie na organizację, jak i efektywność działania danej jednostki. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach skutkuje zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się w chęci pozostawania w służbie, uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji, sytuacji osobistej. W ocenie Sądu, organy w sposób dostateczny i przekonujący wykazały, dlaczego w przedmiotowej sprawie należało dać prymat interesowi służby, przedkładając go nad interesem skarżącego. Tym samym zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania tego przepisu okazał się niezasadny. Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 249 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zasada domniemania niewinności obowiązuje jedynie w postępowaniu karnym, a nie administracyjnym, co stoi w całkowitej sprzeczności z treścią art. 249 ust. 2 ww. ustawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że w przepisie tym sformułowana jest zasada obiektywizmu. Adresowana jest ona do rzecznika dyscyplinarnego oraz przełożonego dyscyplinarnego jako organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne. Z tego względu przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczyła zwolnienia skarżącego ze służby, a nie prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy powoływanie się przez stronę na zasadę domniemania niewinności nie jest możliwe. Pojęcie winy jest kategorią prawa karnego, a związana z nią zasada domniemania niewinności dotyczy statusu podejrzanego, a następnie oskarżonego w procesie karnym. Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej odwołuje się w zasadzie do jednej okoliczności, mianowicie do nieuwzględnienia przez organ wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. Zauważyć należy, że wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. "Ustalenie stanu faktycznego wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. (...) O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 30.04.2020 r. II OSK 1893/19, LEX nr 3034353). Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby (art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej), organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii oferowane przez skarżącego kasacyjnie wnioski dowodowe nie miały żadnego znaczenia. Wszystkie więc tezy skarżącego kasacyjnie, które miałyby uzasadniać zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a odwołujące się do nieuwzględnionych wniosków dowodowych, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże przepis ten nie był podstawą orzekania. Przedmiotem kontroli NSA jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 P.p.s.a, a nie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto podkreślić należy, że przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym, a zatem może on być naruszony przez sąd tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.