II OSK 2073/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., J. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/20 w sprawie ze skargi A. K., J. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. K., J. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej A. K., J. K. i P. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: I. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art 144 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Sąd i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności brak wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego po dokonaniu przebudowy drogi publicznej i zjazdów, brak ustalenia jaki wjazd na nieruchomość winien być wykonany; II. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego: 1. art. 21 i 64 Konstytucji, przez naruszenie prawa własności odwołujących, przejawiające się w szczególności ograniczeniem ich prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości, wjazdu na nieruchomość; 2. § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 roku (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej: Rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.), przez uznanie, iż zjazd do posesji skarżących nie jest zjazdem publicznym, podczas gdy na nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza; 3. § 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r. przez uznanie, iż zjazd do posesji skarżących odpowiada przepisom, podczas gdy parametry zjazdu skarżących są poniżej wymagań określonych przepisami; 4. § 76a, 77 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r., przez brak jego zastosowania i brak rozpatrzenia przez organ, jakie pojazdy korzystają ze zjazdu na posesje skarżących i w jaki sposób jest on wykorzystywany, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie normalne korzystanie ze zjazdu w sposób do tego przeznaczony; 5. § 119 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r., przez wykonanie zatoki autobusowej w sposób uniemożliwiający wjazd na posesję skarżących; 6. § 11 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r., przez wykonanie przebudowy drogi w sposób sprzeczny z wymogami przepisu; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 lipca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia 8 września 2016 r. o pozwoleniu na przebudowę drogi gminnej oraz budowę chodnika i zatoki autobusowej – w części dotyczącej odcinka drogi graniczącego z działkami nr ..., ... i ..., stanowiącymi własność skarżących. Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zarzucali, że wskutek wadliwie zaprojektowanej i zrealizowanej inwestycji mają znacznie utrudniony dostęp do własnej nieruchomości, zaś korzystanie ze zjazdu na ich posesję jest praktycznie niemożliwe, a ponadto zbliżenie krawędzi drogi do granicy działek ograniczy ich zagospodarowanie (wybudowanie ogrodzenia). Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję trafnie stwierdził, że organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował określone w pozwoleniu na budowę warunki realizacji inwestycji w części sąsiadującej z nieruchomością skarżących, przedstawiając istotne ustalenia, które prowadziły do wniosku, że zatwierdzenie projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odpowiadało wszystkim wymogom z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował ustalenia organów wskazujące na to, że według zatwierdzonego projektu budowlanego, parametry istniejących trzech zjazdów indywidualnych na działki skarżących (nr ..., ... i ...) zostały odtworzone, zgodnie z wymogami określonymi w § 79 Rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Podkreślić należy, że ustalenia co do indywidualnego statusu spornych zjazdów znajdują oparcie w dokumentacji projektowej, opisanej szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem skarżący, kwestionując taką kwalifikację, nie przedstawili dowodów, które wskazywałyby na ich publiczny charakter. Jak trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, sama okoliczność, że dany zjazd łączy z drogą nieruchomość, na której prowadzona jest działalność gospodarcza – nie oznacza, że jest to zjazd publiczny w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Tym samym niezasadnie podniesiono zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów § 11, § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 78 Rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przy rozpatrywaniu sprawy Sąd Wojewódzki miał obowiązek orzekania na podstawie akt, a więc materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Skoro z dokumentacji projektowej wynikało, że objęte pozwoleniem zjazdy odpowiadają warunkom technicznym określonym w § 79 ww. Rozporządzenia, to niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu. Chybiony okazał się także zarzut wskazujący na naruszenie § 76a, gdyż brak jest takiej jednostki redakcyjnej w Rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Nie mógł być także naruszony § 77 wymienionego Rozporządzenia, w sposób opisany w podstawie kasacyjnej. Po pierwsze dlatego, że w rozważanym przypadku zatwierdzony projekt budowlany przewidywał przebudowę zjazdów istniejących, o parametrach wymaganych dla zjazdów indywidualnych, co zostało uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu i rysunku nr 6 dokumentacji projektowej. Po drugie, organy kontrolując w trybie nadzwyczajnym decyzję z 8 września 2016 r. obowiązane były do zbadania projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Natomiast prawidłowość tej decyzji nie mogła być oceniana przez pryzmat sposobu realizacji inwestycji. Ewentualne zatem nieprawidłowości związane z wykonaniem przedmiotowych zjazdów nie podlegały sprawdzeniu w niniejszej sprawie. Podobnie należało ocenić zarzut odnoszący się do § 119 ust. 8 wym. Rozporządzenia, skoro w zaskarżonej decyzji wykazano brak podstaw do zakwestionowania projektu budowlanego w części dotyczącej zatoki autobusowej. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku słusznie zaznaczył, iż podstawowe znaczenie w sprawie miał art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiący, że zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi zobowiązany jest zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące. W kontekście wymienionego przepisu uprawnione było wnioskowanie, że podczas przebudowy drogi zarządca nie był zobowiązany do wykonania w miejsce poprzedniego zjazdu indywidualnego nowego zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą na nieruchomości skarżących. Twierdzenie skarżących o rażącym naruszeniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. W rezultacie nieskutecznie podniesiony został także zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zauważyć należy, że twierdzenia skarżących o nienależytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie są nieusprawiedliwione. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, jakie reguły proceduralne obowiązują w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. Mianowicie rzeczą organów nadzoru było przesądzenie, czy zakwestionowana decyzja z 8 września 2016 r. obarczona była wadliwością kwalifikowaną, a konkretnie czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. determinuje stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując weryfikacji decyzji w tym zakresie, organy obu instancji miały obowiązek uwzględnić materiał dowodowy, który był podstawą udzielonego pozwolenia na budowę. Analiza dokumentacji projektowej oraz ustalenia z niej wynikające pozwoliły na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, przedstawiły argumentację wskazującą na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 8 września 2016 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie podważono stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym istoty sprawy. Dla porządku trzeba wskazać, że podany w podstawie kasacyjnej art. 144 p.p.s.a. nie posiada jednostek redakcyjnych, stąd nieskutecznie zarzucono naruszenie "art. 144 § 4 P.p.s.a.". Jednocześnie zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5