II SA/Ke 683/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr VIII/47/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Dnia 29 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Sobków, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr VIII/47/2015 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sobków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że w załączniku do uchwały nr V/38/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sobków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wprowadza się następujące zmiany: zmienia się § 5, który otrzymuje nowe brzmienie: "Cele Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego: 1. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie." Z kolei w § 1 ust. 2 uchwały postanowiono: "Uchyla się w § 9 ust. 2 pkt b)". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nowego brzmienia § 5 załącznika do uchwały nr V/38/2011 z dnia 7 marca 2011 r. (zwanej dalej "uchwałą z dnia 7 marca 2011 r." lub też "uchwałą zmienianą") i wskazanie celów Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy delegacja ustawowa z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przewiduje dla rady gminy jedynie możliwość określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W uzasadnieniu powyższego zarzutu Prokurator wskazał, że nowe brzmienie § 5 załącznika do uchwały zmienianej stanowi powielenie treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r., który formułuje zadania zespołu interdyscyplinarnego, a także zawiera przykładowy katalog sposobu wykonywania tych zadań. Zdaniem skarżącego, powyższe świadczy o przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, a także nie mieści się w kategorii dozwolonego przez art. 9a ust. 15 u.p.p.r. określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skarżący wskazał nadto, że wywiódł skargę na ww. uchwałę z dnia 7 marca 2011 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności m.in. § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do tej uchwały. Zdaniem Prokuratora, pozostawienie w obrocie prawnym § 1 ust. 2 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, którym uchylono ww. przepis uchwały zmienianej - jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i gwarantuje przejrzystość aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sobków z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr VIII/47/2015 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sobków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 1 ust. 1 tej uchwały, którym wprowadzono zmanę § 5 załącznika do uchwały z dnia 7 marca 2011 r., poprzez określenie celów Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że regulacja ta nie mieści się w zakresie "trybu" i "sposobu" powoływania członków zespołu czy "warunków jego funkcjonowania", o których mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co oznacza przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Należy podkreślić, że w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast Rada Gminy Sobków w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła cele Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego. Tymczasem, zgodnie z art. 9b ust. 1 u.p.p.r., w związku z art. 9a ust. 15, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Przy czym program ten przyjmuje postać odrębnych uchwał lub załączników do uchwał, a jego opracowywanie i realizacja należy do zadań własnych gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ponadto należy zauważyć, że § 5 w brzmieniu określonym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem zapisu ustawowego z art. 9b ust. 2 u.p.p.r., zgodnie, z którym zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. W odniesieniu do stanowiska Prokuratora, że pozostawienie w obrocie prawnym § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości, wskazać należy, że zdaniem Sądu regulacja zawarta w powołanym przepisie kontrolowanej uchwały nie narusza prawa. Prokurator w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 682/20 zaskarżył § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do uchwały z dnia 7 marca 2011 r., którego uchylenia dotyczy § 1 ust. 2 uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 682/20 stwierdził nieważność m. in. § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do ww. uchwały. Orzeczenie to w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy nie było prawomocne. Zaznaczyć trzeba, że działanie Rady Gminy poprzez uchylenie § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do uchwały zmienianej, dokonane § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, odpowiada także stanowisku Prokuratora wyrażonemu w skardze na uchwałę tego organu z dnia 7 marca 2011 r. Zauważyć należy, że w skardze na kontrolowaną w niniejszej sprawie uchwałę Prokurator nie formułuje wprost zarzutu niezgodności z prawem § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, podnosząc jedynie, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym czyni zaskarżoną uchwałę bezprzedmiotową. Zdaniem Sądu, z oceną taką nie sposób się zgodzić. Zauważyć trzeba, że § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do uchwały z dnia 7 marca 2011 r. wywołał skutki prawne od dnia wejścia w życie uchwały, przez cały okres jej obowiązywania, a zatem do dnia wejścia w życie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały (2015 r.). Podkreślić należy, że Sąd kontroluje zaskarżony akt z daty jego uchwalenia. Jak już wskazano wyżej, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 682/20 (orzeczenie nieprawomocne) stwierdził nieważność m.in. § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do uchwały zmienianej. Stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje z obiegu prawnego zaskarżony akt (lub jego część) z mocą wsteczną tj. od daty jego wejścia w życie. Stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 lit. b) załącznika do uchwały zmienianej nastąpiło 7 października 2020 r. wskazanym wyżej nieprawomocnym wyrokiem WSA. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych stanowisko Prokuratora w zakresie dotyczącym § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.