II OW 87/11

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Kamiennogórskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Kamiennogórskim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w przedmiocie wskazania organu odpowiedzialnego za zapobieganie szkodom w środowisku postanawia: oddalić wniosek Starosty Kamiennogórskiego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2011 r. Starosta Kamiennogórski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku. W uzasadnieniu wniosku Starosta przedstawił następujący stan faktyczny: W lipcu 2002 r. stwierdzono, że na terenie działki nr [...] oraz [...] obręb B., gm. Lubawka stanowiącej grunty rolne będące własnością K. K. zdeponowano 200 Mg odpadów z osadów ściekowych, przy czym właściciel nieruchomości twierdził, iż odpady te nabył jako nawóz od Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Powyższe ustalenie stało się podstawą wszczęcia przez różne organy postępowań administracyjnych leżących w zakresie ich kompetencji i właściwości rzeczowej: • W dniu [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta L. wydał decyzję znak: [...], w której nakazał K. K. usunięcie zgromadzonych odpadów (komunalnych osadów ściekowych) na działce nr [...] położonej w B. Na skutek wniesionego przez K. K. odwołania Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję; • W dniu [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta L. wystąpił do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w J. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i ocenę, czy wywożone odpady są szkodliwe dla środowiska naturalnego i czy mogą być stosowane na gruntach rolnych. W toku prowadzonego postępowania Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w J. pobrał 2 próby do badań fizyko-chemicznych z działek, na których zostały rozplantowane osady ściekowe (kompozyt zarejestrowany pod nazwą [...]). W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, że zdeponowane osady zawierają metale ciężkie, których ilości znacznie przekraczają ilości w przedstawionej przez stronę analizie kompozytu; • W dniu [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w J. na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy L. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu przymuszenia K. K. do usunięcia odpadów znajdujących się na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w B. będących jego własnością; • Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu przytacza pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z którego wynika, że [...] nie jest nawozem a mieszaniną odpadów z osadami; • Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy L. nakazał usunięcie w terminie 7 dni od dnia jej uprawomocnienia zgromadzonych na terenie nieruchomości nr [...] odpadów (komunalnych odpadów ściekowych); • W dniu [...] stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta L. zgłosił do Urzędu Marszałkowskiego złożenie odpadów na działce nr [...] w B.; • W dniu [...] marca 2008 r. przedstawiciele Urzędu Marszałkowskiego – Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa zgłosili bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie; • W dniu [...] marca 2008 r. Dolnośląski Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa wysłał zapytanie do Burmistrza Miasta L., czy wykonano obowiązek nałożony decyzją z 2007 r. oraz czy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w stosunku do K. K.; • W dniu [...] marca 2008 r. Burmistrz w odpowiedzi na pismo Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wyjaśnił, że nie wyegzekwował od K. K. wykonania decyzji. K. K. rozplantował i częściowo zasypał ziemią "kompozyt" [...]; • W dniu [...] września 2008 r. K. K. poinformował Dolnośląski Urząd Wojewódzki Wydział Ochrony Środowiska, że na jego zlecenie firma [...] wykonała badanie próbek gruntu i wynik badania nie wskazuje na przekroczenia dopuszczalnych norm; • Dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w Jeleniej Górze ponowił badania, które potwierdziły przekroczenia norm występowania metali ciężkich na działce nr [...]; • Dnia [...] grudnia 2008 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o opinię w sprawie czy w przypadku tej sprawy dane postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, czy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie; • W dniu [...] października 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego naprawie, i na jej podstawie właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku od dnia 15 listopada 2008 r. jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu; • Dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię skierowaną do RDOŚ we Wrocławiu, z której wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne w kwestii przeprowadzenia rekultywacji gruntów rolnych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż - jak uznał - mamy do czynienia z utratą wartości użytkowej tych gruntów, a organem właściwym do podjęcia tych czynności jest Starosta; • Dnia [...] maja 2009 r. RDOŚ we Wrocławiu postanowił odmówić wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ m.in. powołał się na art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wskazujący, że przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się wyłącznie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającego ryzyko szkody w środowisku. RDOŚ uznał, że po dokonaniu analizy zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501) w tym przypadku nie stwierdzono wystąpienia szkody w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym lub w gatunku chronionym, ponieważ nie zostały spełnione kryteria oceny zawarte w ww. rozporządzeniu. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego RDOŚ ustalił, że w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. • Dnia [...] lipca 2009 r. RDOŚ we Wrocławiu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przekazał akta sprawy zgodnie z właściwością Staroście Kamiennogórskiemu. • Dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Kamiennogórski wszczął postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku rekultywacji na przedmiotowych działkach. • W dniu [...] września 2009 r. Starosta Kamiennogórski wystąpił z prośbą do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie maja zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. • W dniu [...] października 2010 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ w przytoczonej sprawie mamy do czynienia z przekroczeniem standardów jakości gleby. Art. 22a ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami przepisów ustawy nie stosuje się. Jednocześnie w opinii Ministerstwa w przedmiotowej sprawie może mieć zastosowanie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, a organem właściwym w takim przypadku jest organ ochrony środowiska czyli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. • Dnia [...] grudnia 2010 r. akta sprawy przekazano do RDOŚ we Wrocławiu. • Dnia [...] stycznia 2011 r. RDOŚ odesłał Staroście Kamiennogórskiemu akta sprawy argumentując, że organem ochrony środowiska w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3 jest starosta, zgodnie z art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska. Wskazując na powyższe Starosta Kamiennogórski wskazał, że od czasu zdeponowania odpadów ściekowych upłynęły ok. 4 lata. W tym czasie K. K. zamiast zastosować się do wydanej w sprawie decyzji Burmistrza Miasta Lubawka z dnia [...] września 2007 r. nakazującej mu usunięcie zgromadzonych odpadów poprzez ich zebranie z gruntów rolnych i przekazanie do składowania lub unieszkodliwienia, odpady te rozplantował na obszarze całej działki a następnie grunt poddał zabiegom agrotechnicznym. W 2008 r. na tym gruncie prowadził uprawy pszenicy i topinamburu. Ustalono, że grunt na terenie działki nr [...] oraz [...] obręb B., Gm. L. jest skażony metalami ciężkimi i przez to stracił wartości użytkowe. Skażenie to jednak nie spowodowało bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Ta ostatnia okoliczność wynika ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]). Skoro zatem wystąpiło skażenie metalami ciężkimi, to w ocenie Starosty, bez względu na charakter tego zagrożenia właściwym do prowadzenia sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, jako organ właściwy w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku. Wnioskodawca wskazał, że rozważał również, czy starosta w ramach kompetencji płynących z ustawy Prawo ochrony środowiska może wydać decyzję w przedmiotowej sprawie w trybie art. 362. Analizując jednak przepisy, a w szczególności relacje pomiędzy wskazaną ustawą a ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, kompetencji takiej się nie doszukał. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się zbieranie, odzysk, unieszkodliwianie odpadów bez wymaganego zezwolenia na podstawie ustawy o odpadach. Do takich działań można zaliczyć zdeponowanie osadów ściekowych przez K. K. na działkach nr [...] i [...] obręb B., a następnie ich przeoranie, w wyniku czego doszło do przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi na przedmiotowych nieruchomościach. Podniesiono, że ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie definiuje jako szkodę w powierzchni ziemi, zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi (art. 6 ust. 11 lit. z). Jest to dokładny opis przypadku stwierdzenia w glebie lub ziemi podwyższonego, w stosunku do standardów, stężenia ołowiu. Ponadto ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nakazuje w art. 13 szczegółowe uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych w celu usunięcia szkody w środowisku z organem ochrony środowiska, czyli w tym przypadku z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wobec powyższego, zastosowanie znajdzie art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, który mówi, że "jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań", a art. 15 ust. 4 mówi, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska". Również art. 22a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi, że do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku". Wskazując na powyższe Starosta Kamiennogórski stwierdził, że w tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny negatywnego sporu kompetencyjnego jest konieczne. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wskazał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. przekazał Staroście Kamiennogórskiemu akta sprawy dotyczące zanieczyszczenia gleby na skutek zastosowania 200 Mg kompozytu mineralno – organicznego o nazwie handlowej "[...]" na terenie działki nr [...] oraz [...], obręb B., Gm. Lubawka. Jednocześnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], na które nie wpłynęło zażalenie, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Podstawą odmowy było niespełnienie podstawowego warunku koniecznego do procesowania w trybie ww. przepisów tj. zanieczyszczenie gruntu nie powstało na skutek działalności podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającej ryzyko szkody w środowisku wymienionej w art. 3 ww. ustawy. Do przedmiotowego zanieczyszczenia doszło wskutek podania do gleby kompozytu mineralno – organicznego, wykazującego przekroczenia norm zawartości metali ciężkich i poddania procesom agrotechnicznym. Jednakże podmiot, który tego dokonał – K. K. zawarł umowę z Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. na dostawę przedmiotowego kompozytu, który miał wyłącznie na celu polepszenie właściwości chemicznych i składu gruntu. Przedmiotowa umowa nie dotyczyła przejęcia przez ww. podmiot odpadu, w związku z czym nie można mówić o prowadzeniu przez niego działalności w zakresie odzysku odpadu, polegającej na wykorzystaniu go do nawożenia lub ulepszania gleby, zaliczanej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zgodnie z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W omawianym przypadku podmiot korzystający ze środowiska prowadzi działalność związaną z rolnictwem, która nie zalicza się do działalności wymienionych w art. 3 ww. ustawy. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, mimo że mamy do czynienia z zanieczyszczeniem gleby metalami ciężkimi, nie można uznać ww. zdarzenia za szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w trybie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, gdyż przepisy tej ustawy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 stosuje się do szkód w środowisku (w powierzchni ziemi i wodach) spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Podkreślić wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając tego rodzaju sprawy nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Ustalenie bowiem przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Z sytuacją braku precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. W oparciu o nadesłane akta administracyjne stwierdzić należy, że przyczyną, dla której zaistniał spór jest brak porozumienia co do przepisów, w oparciu o które należy prowadzić postępowanie w niespornym stanie faktycznym. Zauważyć bowiem należy, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) wskazując, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z tej przyczyny postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r. przekazał sprawę Staroście Powiatu Kamiennogórskiego według właściwości. Po uzyskaniu opinii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta przekazał sprawę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wskazując, że zastosowanie w tej sprawie znajdzie przepis art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Natomiast w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska właściwe w tej sprawie będą przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ ten wskazał jednak, że działając w trybie tej ustawy postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania, na postanowienie to zaś nie wpłynęło zażalenie. Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, iż Starosta Kamiennogórski zwracając się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie określił sam przedmiotu postępowania w jakim Naczelny Sąd Administracyjny ma zająć stanowisko co do właściwości organu. Wykazana powyżej rozbieżność stanowisk organów co do przedmiotu postępowania w tej sprawie oznacza, iż nie określono w sposób precyzyjny przedmiotu sporu o właściwość jak też określonej normy prawa materialnego z tym związanej, co jest przecież niezbędne, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana, a w konsekwencji by określić właściwy organ do jej rozpoznania. Skoro więc wniosek Starosty Kamiennogórskiego o rozstrzygnięcie sporu, zawiera nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tych okolicznościach sprawy braki w tym zakresie nie pozwalają na zajęcie stanowiska w sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.