II OSK 1739/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1397/20 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia 24 czerwca 2010 r. nr XLIV/22/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., II SA/Gl 397/20, oddalił skargę M. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach (dalej "Rada Gminy") z dnia 24 czerwca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwała Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 24 czerwca 2010 r. nr XLIV/22/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu planowanego zbiornika retencyjnego "Racibórz Dolny" została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2001.142.1591 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), po przeprowadzeniu postępowania planistycznego. Skargę na tę uchwałę złożyli M. S. i J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując uchwałę organy gminy działały na podstawie obowiązującego prawa i gmina nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie części działki nr [...] skarżących pod tereny rolne, gdzie został wprowadzony całkowity zakaz zabudowy kubaturowej. W ocenie Sądu sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Za nietrafnny Sąd uznał podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Radę art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz.U.2020.1333 ; dalej p.b.), który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Sąd podał, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skarżący porównują dwa różne tereny. Jeden teren w planie miejscowym oznaczony, jako A16R, czyli tereny upraw polowych, gruntów ornych, łąk i pastwisk, gdzie wprowadzony jest zakaz zabudowy kubaturowej, porównano do przeznaczenia działki sąsiedniej oznaczonej symbolem A4RU - tereny produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, w tym obiekty obsługi rolnictwa, składy i magazyny, obiekty produkcji zwierzęcej i roślinnej, gdzie dopuszczona została infrastruktura związana z produkcją i obsługą gospodarstw rolnych. Jakkolwiek wskazywane przez skarżących działki sąsiadują ze sobą, to jednak ich przeznaczenie w planie jest odmienne, a zatem również ograniczenia w możliwości zagospodarowania wskazanych działek wynikają z treści uchwały. Zdaniem Sądu, Rada nie naruszyła prawa wprowadzając odmienne uregulowania w odniesieniu do działek sąsiadujących ze sobą. Nie jest kwestionowane przez skarżących, że plan miejscowy z 2010 r. nie wprowadził nowego przeznaczenia dla któregokolwiek ze wskazanych terenów. Z akt sprawy wynika również, że na etapie sporządzania planu skarżący nie złożyli wniosku o jego zmianę, jak i nie wnosili zastrzeżeń na etapie wyłożenia planu do wglądu publicznego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym zakresie uchwała jest zgodna z treścią poprzedzającego ją w procedurze planistycznej Studium, a ustalenie przez Radę zakazu zabudowy kubaturowej na działce rolnej nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego. Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zdecydowała o zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania analizowanego terenu, wdrażając przy tym rozwiązania wynikające ze Studium. Zdaniem Sądu, Rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 w zw. z art. 147 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w wyniku błędnego uznania, że postanowienia zaskarżonego planu nie naruszają norm prawnych powołanych w skardze i że plan ten zachowuję zasadę ładu przestrzennego, w sytuacji gdy jest to stwierdzenie oderwane od treści zaskarżonego planu i niezgodne z aktami sprawy; 2. prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ust. 2 pkt 1) i art. 20 u.p.z.p. i wynikającą z tego przepisu naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego w zw. z art. 147 i 151 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w planie miejscowym na terenie oznaczonym jako R (w tym A16R, w obrębie którego znajduje się część działki skarżących nr [...]) wprowadzony został całkowity zakaz zabudowy kubaturowej, w tym związanej z prowadzoną gospodarką rolną, tymczasem w działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących, to jest na działce [...], dopuszczona została (a nawet jest już zrealizowana) infrastruktura związana z produkcją i obsługą gospodarstw rolnych, w tym obiekty produkcji roślinnej i zwierzęcej, składy, magazyny; "a)" art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 p.b. i art. 20 u.p.z.p., które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) w zw. z art. 147 i 151 p.p.s.a., w wyniku oddalenia skargi, gdy tymczasem plan miejscowy ogranicza możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na obszarze oznaczonym jako A16R (w tym na działce skarżących) - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia; b) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 147 i 151 p.p.s.a. oraz przewidzianą w powołanych normach zasadę równości wobec prawa w ten sposób, że plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...] ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny, nieuzasadniony, a nadto znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich; c) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 147 i 151 p.p.s.a., na skutek nałożenia przez organy Gminy ograniczeń co do prawa zabudowy (a tym samym co do prawa własności skarżących) w sposób arbitralny i nadmierny - co stanowi naruszenie zasady legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przepisów wskazywanych w podniesionych zarzutach. Abstrahując od faktu, że art. 133 i art. 147 p.p.s.a. dzielą się na paragrafy, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, które konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów – zdaniem skarżących kasacyjnie – miały zostać naruszone, zauważyć wypada, że unormowania zawarte w art. 133 p.p.s.a. określają podstawy wyrokowania i możliwości otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, zaś art. 147 p.p.s.a. w § 1 wskazuje, jaki jest wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi wniesionej na uchwały lub akty prawa miejscowego, a w § 2 reguluje kwestie wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie skutecznie zakwestionowanych uchwał (aktów), o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast art. 151 p.p.s.a. mówi o wyniku sprawy w razie oddalenia skargi. Nie jest zaś naruszeniem powyższych przepisów wydanie rozstrzygnięcia innego niż oczekiwane przez stronę. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie NSA, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok NSA z 2.06.2022r., I OSK 1690/20, LEX nr 3370893). Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14). Jeżeli zaś chodzi o § 2 i § 3 art. 133 p.p.s.a., to WSA nie stosował tych unormowań. Nie mógł ich więc naruszyć. Zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. jest w tych okolicznościach pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Do naruszenia zaś art. 147 i 151 p.p.s.a. doszłoby jedynie w sytuacji, gdyby pomimo uwzględnienia skargi wynik sprawy byłby inny niż wskazany w art. 147 p.p.s.a., a w razie jej oddalenia – inny niż określony w art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są więc zasadne. Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżona uchwała nie narusza zarówno art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 20 u.p.z.p., jak i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 p.b., art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. Podkreślić trzeba, że – jak wynika z akt sprawy – zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice, które wskazywało na konieczność ochrony gruntów rolnych w najwyższych klasach bonitacyjnych, w tym poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolnych. Ponadto w stosunku do uprzednio obowiązującego planu miejscowego przeznaczenie przedmiotowych terenów nie uległo zmianie. Zauważyć przy tym wypada, że zakaz zabudowy obejmuje jedynie część działki należącej do skarżących kasacyjnie i dotyczy wszystkich terenów gminy Krzyżanowice oznaczonych symbolem R. Nie można w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji skarżących kasacyjnie, a ingerencja w wykonywanie przez nich prawa własności nie narusza prawa, gdyż wynika z władztwa planistycznego przysługującego gminie. Zaznaczyć ponadto wypada, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Krzyżanowice działała na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stosowała przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie mogła więc naruszyć unormowań Prawa budowlanego. Sąd I instancji słusznie w tych okolicznościach uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.