II GSK 1744/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Po 348/13 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz K. Z. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II GSK 1744/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Po 348/13 w sprawie ze skargi K. Z. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] działającego z upoważniania Prezydenta Miasta, nałożona została na K. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. P. K. Z., kara pieniężna w wysokości 101.400,00 (słownie: sto jeden tysięcy czterysta złotych) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, [...], bez zezwolenia zarządcy drogi oraz obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego [...]. Decyzja doręczona została odebrana przez ojca strony w dniu 27 maja 2010 r. (karta 34 akt). Odwołanie od decyzji K. Z. złożył pismem opatrzonym datą 7 czerwca 2011 roku, doręczonym do Zarządu Dróg Miejskich w dniu 9 czerwca 2011 r. W piśmie tym zainteresowany poinformował, że 31 maja 2010 roku dowiedział się, że została przeciwko niemu skierowana egzekucja na podstawie, jak dowiedział się telefonicznie decyzji z dnia [...] maja 2010 roku. Decyzji tej nigdy skutecznie mu nie doręczono, dlatego też uważa, że zasadnym jest wniosek o przywrócenie mu terminu do zapoznania się z jej treścią i ewentualnego zaskarżenia. Doręczenie jego zdaniem nie jest skuteczne, albowiem decyzja wysłana była na adres ul. [...], bez wskazania numeru mieszkania i nie może być mowy o doręczeniu zastępczym. Pismo strony organ potraktował jako wniosek o przywrócenie terminu i wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony, radca prawny pismem z dnia 24 września 2012 r. poinformował, że jego mocodawca nie składał w przedmiotowej sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, lecz jedynie samo odwołanie. Do pisma dołączono podpisane odwołanie z dnia 7 czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obliczanie powyższego terminu, jako terminu określonego w dniach, następuje według zasad ustalonych w art. 57 § 1 k.p.a. Termin rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Upływ ostatniego - czternastego dnia - uważa się za koniec terminu. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ wskazał, dołączona do akt kopia zwrotnego poświadczenia odbioru zaskarżonej decyzji wskazuje, że E. Z., ojciec K. Z. odebrał decyzję w dniu 27 maja 2010 r., o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru, zatem termin czternastu dni od dnia doręczenia decyzji upłynął w dniu 10 czerwca 2010 roku. K. Z. złożył odwołanie od wyżej opisanej decyzji w piśmie opatrzonym datą 7 czerwca 2011 roku, doręczonym do Zarządu Dróg Miejskich w dniu 9 czerwca 2011 r. W związku z tym Kolegium ustaliło, że strona odwołująca się nie zachowała wymaganego ustawowo terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zarzuciła SKO naruszenie art. 43 k.p.a. przez błędne uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia dorosłemu domownikowi skarżącego określonej przesyłki pocztowej, a w konsekwencji do błędnego uznania, iż skarżący przekroczył termin do złożenia odwołania oraz rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, art. art. 6. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § I, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270- dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący zarzucił organom naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że skierowana do niego korespondencja (decyzja) została doręczona w trybie zastępczym dorosłemu domownikowi E. Z., podczas gdy E. Z. nie mieszka ze skarżącym, nie prowadzi też z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a jego adresem zamieszkania jest inna miejscowość, [...]. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 k.p.a.). Na podstawie wskazanego art. 43 k.p.a. możliwe jest tzw. doręczenie zastępcze pisma adresatowi w miejscu - co należy tu podkreślić- jego zamieszkania, ale tylko po spełnieniu pewnych warunków, tj. m.in. adresat musi być nieobecny w mieszkaniu i musi to być nieobecność w czasie samego doręczenia pisma. Jak uznał sąd I instancji, okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że organ nie mógł uznać doręczenia stronie wezwania, w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43 k.p.a. za prawidłowe, bowiem ojca skarżącego nie można było uznać jako dorosłego domownika. Z informacji znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż ojciec skarżącego mieszka w [...], zatem nie może być uznana za dorosłego domownika w domu skarżącego, który zamieszkuje pod adresem [...]. Sąd wskazał, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej wywołującą określone skutki prawne przez fakty. Ocena spełnienia się ww. przesłanek doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43 k.p.a. dokonywana jest w sposób obiektywny i nie ma przy tym znaczenia fakt, iż organ nie ma wpływu na dokonane przez pocztę (doręczyciela) doręczenie. Dlatego okoliczności, na które powołał się organ, uznając skuteczność doręczenia skarżącemu przedmiotowego wezwania, tj. doręczenie na adres skarżącego, przez instytucję do tego upoważnioną, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pokwitowanym, nie mogły przesądzić o prawidłowości doręczenia. Organy nie wzięły pod uwagę, iż domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jemu lub jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. Reasumując stwierdził, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna i musi zostać powtórzona. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: skarżący) . Powołując się na art.185 §1 p.p.s.a. wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art.174§2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegającym na uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., 2.naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i dowolne ustalenie, iż decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego z upoważniania Prezydenta Miasta P., z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] nie została skutecznie doręczona, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w wyniku uznania, że organ odwoławczy naruszył art. 43 k.p.a. Brak ustosunkowania się Sądu do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy (ograniczenie się wyłącznie do dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru k-34) oraz brak ustosunkowania się Sądu do ustaleń stanu faktycznego i twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu uchylonego postanowienia. Brak w wyroku pełnego przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy, w szczególności poprzez ograniczenie się do okoliczności potwierdzających orzeczenie Sądu, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i opisanych w postanowieniu, pozostawienie poza rozważaniami Sądu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i dowodów, co powoduje, że zapadłe orzeczenie Sądu jest błędne; przez co doszło do naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" p.p.s.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3.art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wybranych przez sąd w wyroku dowodach z pominięciem innych, które znajdują się w aktach sprawy, przez co doszło do naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" p.p.s.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4.art. 141 § 4 p.p.s.a.: poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz zawarcia wskazania, które jest niewykonalne dla organu II instancji na podstawie k.p.a. Sąd wskazał: "czynność doręczenia niezgodna z przepisami K.p.a. jest bezskuteczna i musi zostać powtórzona", w sytuacji kiedy zachodzi brak podstaw prawnych do nakazania powtórzenia czynności doręczenia przez organ I instancji bądź doręczenia decyzji organu I instancji przez organ II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Oceniając zarzuty zgłoszone w ramach powyższej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na wskazane w niej naruszenia prawa procesowego. Stawiane w skardze kasacyjnej pk.1-4 zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do uznania, że organ z naruszeniem art.43 k.p.a. przyjął, że miało miejsce prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...]. Zgodnie z art.43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jednocześnie jak stanowi art.42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Doręczenie pisma w sposób określony w tym przepisie stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Aby jednak takie domniemanie mogło mieć uzasadnienie muszą być spełnione wszystkie warunki do niego prowadzące. Przyjęty w art. 43 k.p.a. tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 kpa wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia wszystkich wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w tym przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 roku II GSK 703/12 LEX nr 1333365) Domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum, życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II GSK 2165/11, LEX nr 1151686). Za domownika należy uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego(wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1333/10, LEX nr 1151842). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że doręczenia nie dokonano do rąk adresata. Na kserokopii zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji kierowanej do K. Z. (k.34) widnieje podpis ojca skarżącego – E. Z. Na potwierdzeniu brak jest jednocześnie adnotacji czy E. Z. jest domownikiem adresata decyzji, W przedmiotowej sprawie aby spełniło się w sposób prawidłowy domniemanie z art.43 k.p.a. należałoby stwierdzić, że korespondencja została doręczona w miejscu zamieszkania adresata, a K. Z. zamieszkuje pod wskazanym adresem. Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak było podstaw do uznania, że doszło do prawidłowego – w trybie art.43 kpa - doręczenia omawianej decyzji. Słusznie sąd stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że E. Z. jest dorosłym domownikiem skarżącego zważywszy, że zamieszkuje on w [...]. Nie sposób było jednocześnie przyjąć, że jest domownikiem skarżącego, że należy on do wspólnego gospodarstwa zważywszy, że skarżący tym okolicznościom konsekwentnie zaprzeczał. Wbrew twierdzeniom organu brak jest dowodów do podważenia prawdziwości tych twierdzeń. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa korespondencja została zaadresowana na adres [...]. Jest to adres niepełny gdyż nie zawiera numeru lokalu, albowiem K. Z. zamieszkuje w [...]. Jednocześnie jak wynika z niekwestionowanych twierdzeń skarżącego, przy [...] zamieszkuje siostra skarżącego, u której to okazjonalnie przebywa E. Z. Brak było zatem i podstaw do przyjęcia, że przesyłka została doręczona w miejscu zamieszkania skarżącego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ dopuścił się naruszenia art.43 k.p.a., a stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.: poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz zawarcia wskazania, które jest niewykonalne dla organu II instancji na podstawie k.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skuteczny tylko wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom zawartym w powołanym przepisie, a w szczególności nie wyjaśnia w sposób należyty przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że wyrok zawierający uzasadnienie dotknięte takim brakiem, nie poddaje się kontroli i jest wadliwy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. A stwierdzenie Sądu I instancji, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna i musi zostać powtórzona jest konsekwencją stwierdzenia uchybienia przez organ przesłankom z art.43 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).