I SA/Po 534/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. w sprawie nałożenia na M. B. kary porządkowej w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy [...], w związku z toczącym się postępowaniem podatkowym w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w K. , działka [...], ul. [...] i złożonej informacji w sprawie podatku od nieruchomości 1 sierpnia 2019 r. przez L. S.,, postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] zarządził oględziny ww. nieruchomości na 20 grudnia 2019 r. Postanowienie to zostało skierowane do L. S. oraz do wiadomości P. G., który jako wspólnik spółki cywilnej na terenie ww. nieruchomości działalność gospodarczą. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że przedmiot oględzin może być okazany przez każdą dowolną, wyznaczoną do tego osobę oraz że bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin może spowodować nałożenie kary porządkowej. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu 28 listopada 2019r. Pismem z 12 grudnia 2019 r. L. S. poinformował, że 20 grudnia 2019 r. z uwagi na okres przedświąteczny najprawdopodobniej nikt nie będzie obecny na terenie nieruchomości. W dniu oględzin o wyznaczonej godzinie pracownicy organu nie zostali wpuszczeni na teren nieruchomości – zastali bramę i furtkę zamkniętą. Nikt nie zareagował na dzwonek, choć na terenie nieruchomości widoczne były liczne samochody, co udokumentowano fotograficznie. W dniach poprzedzających dzień oględzin brama wjazdowa była szeroko otwarta. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. organ nałożył na skarżącego karę porządkową w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że choć skarżący nie jest stroną postępowania – jest zobowiązany do okazania przedmiotu oględzin, o czym pouczono stronę w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. Stwierdził, że celem nałożenia kary porządkowej w tym przypadku jest spowodowanie, by w przyszłości P. S. umożliwił wejście pracowników organu na teren nieruchomości, która nie jest jego własnością, lecz jest w jego posiadaniu. Skarżący prowadzi na terenie nieruchomości działalność gospodarczą. Organ stwierdził w postanoeniu, że wysokość kary nie jest duża w relacji do wysokości należnych gminie podatków, których obecnie gmina nie otrzymuje. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił, że otrzymał pismo w formie "do wiadomości". Ponadto organ nie wskazał, w jaki sposób skarżący uniemożliwił dokonanie oględzin. Organ może stosować kary, aby usprawnić prowadzenie postępowania, a nie w celu nałożenia sankcji. Organ nie próbował wyjaśnić przyczyny, dla której nieruchomość nie została udostępniona, przy czym z pisma L. S. z 12 grudnia 2019 r. wynikało, że z uwagi na okres świąteczny nikogo nie będzie na terenie nieruchomości. Argumenty dotyczące zaparkowanych samochodów bądź otwartej wcześniej bramy nie wnoszą nic do sprawy. Organ dąży do wejścia w posiadanie nieruchomości, a nie przeprowadzenia oględzin. Toczy się bowiem postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, a organowi znana jest powierzchnia nieruchomości – oględziny bowiem przeprowadzono w 2006 r. Do niepodpisanego pisma z 20 lutego 2020 r., w którym jako nadawcę wskazano skarżącego, przedłożono kopie decyzji podatkowych w podatku od nieruchomości za 2006 r. z [...] lipca 2006 r. oraz za lata 2007-2008 z [...] maja 2008 r., z których wynika, że na terenie nieruchomości dokonano oględzin w 2005 i 2006 r. Prowadzenie kolejnych oględzin jest bezcelowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] maja 2020 r., wskazanym we wstępie, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość od lat pozostaje nieopodatkowana, choć jej właścicielem jest gmina [...]. Pierwotnie podmiotem bezumownie posiadającym nieruchomość była Spółdzielnia Kółek Rolniczych w K. , w której postanowieniem z [...] maja 1996 r. wykreślono zarząd trzyosobowy i ustanowiono zarząd jednoosobowy w osobie L. S.. Od tego momentu Spółdzielnia działała bez zgodnego ze statutem umocowania do reprezentacji i [...] stycznia 2016 r. została wykreślona z KRS. Postępowanie podatkowe zostało wszczęte na podstawie złożonych przez L. S. informacji w sprawie podatku od nieruchomości. Organ prowadził już w tym czasie postępowania dotyczące ustalenia zobowiązania podatkowego za nieruchomość m.in. wobec skarżącego i P. S. oraz innych podmiotów, które powoływały się na zawarte umowy najmu ze Spółdzielnią Kółek Rolniczych, w imieniu której występuje L. S.. Dlatego postanowienia dotyczące zarządzenia oględzin zostały skierowane nie tylko do L. S., ale też do znanych organowi najemców nieruchomości. Skarżący jest podmiotem wskazanym w art. 198 § 2 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu postanowienia został wyraźnie opisany przedmiot oględzin i powód, dla którego organ wezwał skarżącego do okazania nieruchomości. Podnoszony przez skarżącego brak posiadania nieruchomości jest sprzeczny ze składanymi dotychczas wyjaśnieniami. Skarżący prowadzi działalność na terenie nieruchomości, zatem mógł ją udostępnić do przeprowadzenia oględzin. Skarżący nie złożył również wniosku w trybie art. 262 § 6 Ordynacji podatkowej. Organ odniósł się również do odrzucenia wniosku Spółdzielni i oddalenia wniosku L. S. o zasiedzenie nieruchomości. Organowi znana jest powierzchnia gruntów, jednak działka jest zabudowana, a od przeprowadzenia oględzin upłynęło ponad 13 lat i L. S. zadeklarował inną powierzchnię niż wynikająca z oględzin z 2006 r. Organ podkreślił również, że kary porządkowe zostały nałożone na skarżącego i pozostałych najemców. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, a nadto o zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a mianowicie pominięcie przez SKO faktu, że umowa najmu spornej nieruchomości została zawarta przez P. S. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, a nie przez spółkę cywilną, której wspólnikiem jest skarżący, a tym samym, że skarżący nigdy nie był stroną umowy najmu nieruchomości i nie mógł udostępnić pracownikom gminy wskazanej nieruchomości do oględzin; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy [...] z [...].02.2020r. w sytuacji, gdy skarżący nie jest stroną umowy najmu nieruchomości i nie był uprawniony do jej udostępnienia urzędnikom do oględzin; 3. naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 KPA poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...], w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie. Uzasadniając skargę skarżący zaznaczył, że nałożenie kary powinno być należycie uzasadnione konkretnym działaniem lub zaniechaniem ukaranego. Nie wystarczy wskazać, że każda z osób wezwanych do udostępnienia nieruchomości, mogła tę nieruchomość udostępnić. SKO pominęło istnienie trzech odrębnych przedsiębiorców: skarżącego, P. S. i spółkę cywilną obu panów. Zdaniem skarżącego nie można przypisać skarżącemu bezpośredniego działania lub zaniechania. W dalszej części skargi skarżący kwestionuje zasadność przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Po pierwsze należy zauważyć, że podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowi art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 198 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., zwanej dalej O.p.). Już z zakresu normowania ustawy wynika, że nie mogą być zasadne zarzuty naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). W myśl przywołanego wyżej przepisu art. 198 O.p.: § 1. Organ podatkowy może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. § 2.Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane, na wezwanie organu podatkowego, do okazania tego przedmiotu. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 O.p. strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili lub nie dokonali w terminie wyznaczonym w wezwaniu złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin, przedłożenia tłumaczenia dokumentacji obcojęzycznej lub udziału w innej czynności mogą zostać ukarani karą porządkową do 2800 zł. Przepis § 1 stosuje się również do osób trzecich, które bezzasadnie odmawiają okazania przedmiotu oględzin, o czym stanowi art. 262 § 3 O.p. W orzecznictwie wskazuje się, że zasadniczą przesłanką nałożenia kary porządkowej jest bezzasadność odmowy dokonania konkretnej czynności procesowej, przy czym chodzi tu o odmowę niemającą podstaw w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nie ma zatem znaczenia to, czy w subiektywnym przekonaniu strony powinna ona ten obowiązek wykonać, lecz o kwestię istnienia faktycznych przeszkód w jego wykonaniu. Znamiona bezzasadnej odmowy, o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, nosi postępowanie strony, która bez uzasadnionej przyczyny nie realizuje wezwania organu, tj. jeżeli z okoliczności sprawy nie wynika, że jest to usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że danie możliwości organom podatkowym stosowania kar porządkowych ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania podatkowego do określonych zachowań, podyktowanych czynnościami organu (zob. wyroki NSA z 28 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2645/16, z 06 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 1695/16). Nie ulega wątpliwości, ze osoba wezwana do dokonania określonej czynności w ramach postępowania podatkowego nie jest uprawniona do oceny, czy przeprowadzenie określonego dowodu jest zasadne czy też nie, o tym decyduje organ prowadzący postępowanie, który jest odpowiedzialny za zebranie materiału dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Zatem gdy strona nie stosuje się do wezwania, ma prawo podjąć dopuszczalne prawem kroki zmierzające do skutecznego przeprowadzenia czynności dowodowych. Analogiczne wnioski należy wyciągnąć w stosunku do osoby trzeciej wezwanej do udostępnienia przedmiotu oględzin. Zasadny jednak był zarzut podniesiony przez skarżącego na etapie postępowania zażaleniowego dotyczący prawidłowości wezwania. O treści wezwania przesądza art. 159 O.p. Zgodnie z § 1 pkt 2 wskazanego przepisu w wezwaniu należy wskazać imię i nazwisko osoby wzywanej. W powyższym zakresie w orzecznictwie podniesiono, że niewskazanie w sposób precyzyjny osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w wezwaniu jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie nałożenia kary porządkowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 287/16). Podzielić również należy przywołany przez Sąd we wskazanym wyroku pogląd, że jakkolwiek O.p. nie określa wprost skutków wezwania, które nie spełnia wymogów co do treści określonych w art. 159 O.p., to w doktrynie prezentowane jest jednoznaczne stanowisko, że skutkiem niezachowania tych warunków jest wadliwość wezwania (w: B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa - Komentarz, Tom II, Toruń 2007 r., str. 189). Dlatego wezwanie nieprawidłowe nie będzie wywoływało skutków wobec osoby, która nie zastosuje się do takiego wezwania (w: C. Kosikowski, L. Etel, R. Dogwier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz; Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2 Wydanie, str. 619.; D, Strzelec, Wezwanie jako czynności porządkujące postępowanie podatkowe - standardy stosowania najczęstsze nieprawidłowości, Monitor Podatkowy 2006/10 str. 29 - 34). Kierując się zasadą in dubio pro tributario stanowisko to należy podzielić (por. L. Morawski L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 s. 229). Zatem nieprawidłowe wezwanie nie może wywoływać skutków wobec osoby nieprecyzyjnie wskazanej jako podmiot zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, to tym samym organy podatkowe nie mogą wyciągać negatywnych konsekwencji (w postaci kary porządkowej) w stosunku do tej osoby, w związku z jego niewykonaniem. W ocenie Sądu, jeżeli organ nie wskaże precyzyjnie osoby zobowiązanej, charakteru w jakim wzywana osoba ma wystąpić i w jakim celu, to takie uchybienie stanowi istotne naruszenie art. 159 § 1 pkt 2 i 3 O.p.. Brak precyzji w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego w skierowanych w rozstrzyganej sprawie wezwaniach przesądza o nieskuteczności wezwania do wykonania nałożonego nim obowiązku. W niniejszej sprawie w postanowieniu Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. zarządzającym oględziny nieruchomości położonej na terenie gminy [...] (działka [...] ark. Mapy [...] obręb K.), zawarto wezwanie do okazania przedmiotu oględzin pracownikom organu 20 grudnia 2010 r. we wskazanych godzinach. Postanowienie to jednak zostało skierowane do L. S., natomiast skarżący został wymieniony pod nim jako adresat "do wiadomości". W sentencji w pkt 2 wskazano, że wzywa się "wyżej wymienionego" (liczba pojedyncza) do okazania przedmiotu oględzin. Ponadto powołano się na treść art. 198 i 262 § 1 O.p., pomijając jednocześnie art. 262 § 3 pkt 1 O.p. Treść zatem pisma skierowanego do skarżącego mogła sugerować, że zobowiązanym do okazania przedmiotu oględzin jest wyłącznie L. S., natomiast skarżący jest tylko zawiadomiony o planowanej czynności. Tym samym w ocenie Sądu postanowienie to cechuje się wspomnianym powyżej brakiem precyzji skutkującym nieskutecznością wezwania do wykonania obowiązku, a zatem kara została nałożona niezasadnie. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.