II SA/Wa 563/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant ref. staż. Maria Pawlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej także: "organ") - działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r, poz. 8814 ze zm.), § 32 ust. 8 w związku z § 31 ust. 3 pkt 1, § 34 ust. 1 i 3, § 35 ust. 1 Uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm. - dalej także: "uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.") w związku z § 3 ust. 1 Uchwały Nr XLIX/1531/2021 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 czerwca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz uchwałę w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021-2025, w tym Programu Mieszkaniowego m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 5586) - odmówił zakwalifikowania M. B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy (§ 1 zaskarżonej uchwały), powierzając jednocześnie wykonanie tej uchwały Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2 uchwały), a także stwierdzając, iż uchwała podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Stołecznego Warszawy (§ 3 uchwały) oraz uchwalając, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 czerwca 2021 r. skarżący M. B., jako osoba zamieszkująca w Schronisku [...] przy ul. [...] w [...], wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, na podstawie przepisów uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2021 r. złożonym na załączniku nr 8 do wniosku o pomoc mieszkaniową skarżący oświadczył, że od 2008 r do 2013 r. zamieszkiwał w [...] przy ul. [...], a następnie w okresie od 2013 r. do 2020 r. zamieszkiwał w [...] w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego Zarząd Dzielnicy [...] - działając m.in. na podstawie § 32 ust. 8 w związku z § 31 ust. 3 pkt 1, § 34 ust. 1 i 3, § 35 ust. 1 Uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy - uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił zakwalifikowania skarżącego M. B. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...]. W uzasadnieniu wydanej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] zauważył na wstępie, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2021 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., przyjmuje się, że niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Mając na względzie wspomniany wyżej przepis, organ wskazał, że w niniejszej sprawie zaszła sytuacja, w której brak jest dokumentu umożliwiającego stwierdzenie właściwości miejscowej, zgodnie z § 31 ust. 3 pkt 1 w/w uchwały, mówiącym o osobach wymienionych w § 7 ust 2 pkt 2 tego aktu prawa miejscowego. Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że w toku analizy wniosku złożonego przez skarżącego nie ustalono jego powiązania z Dzielnicą [...]. Organ podniósł, że skarżący w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2021 r. złożonym na załączniku nr 8 do wniosku o pomoc mieszkaniową oświadczył, że od 2008 r do 2013 r. zamieszkiwał w [...] przy ul. [...], a następnie w okresie od 2013 r. do 2020 r. zamieszkiwał w [...] w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W związku z powyższym, jak zauważył organ, Wydział [...] dla Dzielnicy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie we wskazanych powyżej adresach. Organ podniósł, że ustosunkowując się do powyższego wezwania, skarżący przedstawił oświadczenia lokatorów ww. nieruchomości. W tej sytuacji, jak wskazał organ, Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] wystąpił do właściwych jednostek organizacyjnych Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w celu potwierdzenia zamieszkiwania skarżącego we wskazanych powyżej lokalach. Organ zauważył, że w piśmie z dnia [...] października 2021 r. Kierownik Administracji Obsługi Mieszkańców nr [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] poinformował, że nie posada żadnego dokumentu potwierdzającego zamieszkiwanie skarżącego w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Z kolei, jeśli chodzi o lokal nr [...] przy ul. [...], organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2021 r. Kierownik Administracji Obsługi Mieszkańców nr [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] poinformował, że skarżący mógł czasowo zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu, jednakże nie był zgłoszony do oczynszowania, nie posiadał zgody na zamieszkiwanie oraz nie został wykazany w oświadczeniu PSN, jako osoba faktycznie zamieszkująca lokal. Ponadto, organ podniósł, że wnioskodawca w dniu [...] września 2021 r. złożył oświadczanie, w którym poinformował że w okresie od 1984 r. do 2015 r. zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że aktualnie skarżący zamieszkuje w Schronisku [...] przy ul. [...] w [...], gdzie realizuje trójstronną umowę na realizacje Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności. Organ zauważył jednocześnie, że skarżący otrzymuje pomoc z [...] Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie decyzji Burmistrza [...]. Ponadto, organ wskazał, że skarżący rozliczał podatek dochodowy w okresie od 2014 r do 2019 r. na terenie [...]. Organ stwierdził, że skarżący nie posiadał adresu zameldowania na terenie [...]. Organ zauważył, że przedmiotowy wniosek skarżącego został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową dla Dzielnicy [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. i uzyskał opinię negatywną. Mając na względzie powyższe, Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że należy rozstrzygnąć wniosek skarżącego negatywnie w oparciu o przepisy § 32 ust. 8 w związku z § 31 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r., doręczonym skutecznie stronie skarżącej w dniu 12 stycznia 2022 r., Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] poinformował stronę skarżącą, że Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nie zakwalifikował skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...]. Do pisma załączono wspomnianą uchwałę. W uzasadnieniu pisma wskazano, że po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów Zarząd Dzielnicy [...] ustalił, iż wniosek skarżącego nie daje podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] poinformował stronę skarżącą, że w treści wspomnianej wyżej uchwały nr [...] z dnia [...]grudnia 2021 r. organ wskazał, iż zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Ponadto, Naczelnik Wydziału [...] dla Dzielnicy [...] zauważył, że w świetle § 31 ust. 3 pkt 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., wnioski powinny być składane w dzielnicy właściwej dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku osób, o których mowa w § 7 ust 2 pkt 2 tej uchwały, w dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsca zamieszkania. W tej sytuacji, jak podniósł Naczelnik Wydziału [...] dla Dzielnicy [...], organ uznał w konsekwencji ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, że w przypadku skarżącego zachodzi podstawa do negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku w oparciu o przepisy § 32 ust. 8 w związku z § 31 ust. 3 pkt 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący M. B., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., skarżący zarzucił organowi naruszenie zarówno przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak i przepisów uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że Zarząd Dzielnicy [...] nie wziął pod uwagę szczególnie trudnej sytuacji mieszkaniowej skarżącego. Skarżący wskazał, że jest mieszkańcem [...] od 2008 r., dodając jednocześnie, iż od lat rozlicza podatki w [...]. Skarżący zauważył, że obecnie mieszka w Schronisku [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący podniósł, że faktem jest to, iż zaniedbał sprawy formalne związane z wymeldowaniem i zameldowaniem, choć faktycznie mieszka w [...] od 2008 r. w Dzielnicy [...]. Skarżący zauważył jednak, iż formalnie, aż do roku 2015 był zameldowany w [...], gdzie nie mieszkał od 7 lat (od roku 2008). Skarżący stwierdził, że po śmierci swojej konkubiny w roku 2020, która była najemczynią mieszkań na [...], stał się osobą bezdomną - mieszkającą w schronisku dla osób bezdomnych od maja 2020 r. Skarżący podkreślił, że jego ostatnim miejscem zamieszkania, przed pójściem do schroniska dla osób bezdomnych, była Dzielnica [...]. W tej sytuacji, skarżący uznał, że spełnia wszystkie kryteria przewidziane dla osób starających się o najem lokalu mieszkalnego w [...]. Ponad, skarżący podniósł, że jest w programie wychodzenia z bezdomności, spełniając wszystkie jego wymogi na bieżąco. Skarżący podniósł, że obecnie pracuje jako woźny na podstawie umowa o pracę do dnia [...] sierpnia 2022, w wymiarze 1/2 etatu. Skarżący wskazał, że jest cenionym pracownikiem i ma informację, że zawarta z nim umowa o pracę zostanie przedłużona. Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że jego wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy jest uzasadniony, co oznacza, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...]powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku uwzględnienia jego skargi. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że przekazane informacje oraz zebrane w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty nie pozwoliły ustalić adresów zamieszkiwania skarżącego w lokalach na terenie Dzielnicy [...]. Organ zauważył wprawdzie, że skarżący M. B. oświadczył, że w okresie od 2013 do 2020 r. zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w [...], jako dowód przestawiając odręcznie napisane oświadczenia K. D. z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz G.K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Niemniej jednak, organ wskazał jednocześnie, że skarżący samodzielnie dostarczył ww. dokumenty i nie zostały one zweryfikowane z dowodem tożsamości oraz nie zostały złożone na właściwym druku wraz z pouczeniem o odpowiedzialności karniej za składanie fałszywych oświadczeń. Ponadto, organ podniósł, że skarżący w załączniku nr 7 do wniosku o pomoc mieszkaniową wskazał ostatni adres stałego zamieszkania w [...] przy ul. [...], gdzie posiadał również zameldowanie na pobyt stały. Organ zauważył także, iż skarżący w oświadczeniu z dnia [...] września 2021 r. wskazał, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] zamieszkiwał w okresie od 1984 r. do 2015 r., co - jak uznał organ - pozostaje sprzeczności z informacjami przekazanymi przez skarżącego w załączniku nr 8 oraz w oświadczeniach sąsiadów. Zarząd Dzielnicy [...] zauważył ponadto, że w piśmie z dnia [...] października 2021 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] poinformował Urząd Dzielnicy [...]o braku informacji na temat tego, w jakim okresie skarżący zamieszkiwał lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie, organ podniósł, że skarżący nie został wykazany w kartach lokalu "Poznaj Swojego Najemcę" za 2019 r. oraz 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, że rozpatrując sprawę, wziął pod uwagę brak możliwości stwierdzenia właściwości miejscowej złożonego wniosku, mając na względzie przepis § 31 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Organ zauważył, że wnioski o udzielenie pomocy mieszkaniowej powinny być składane w dzielnicy właściwej dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku osób, o których mowa w § 7 ust 2 pkt 2 uchwały, w dzielnicy w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsca zamieszkania. Mając na względzie powyższe, organ uznał, że sporne rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie jest prawidłowe, a skarga M. B. nieuzasadniona, albowiem wniosek złożony przez skarżącego został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy [...] uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ wyraźnie wykazał w zaskarżonej uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy wskazuje na brak możliwości wykazania powiązania skarżącego M. B. z Dzielnicą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. wydana w przedmiocie odmowy zakwalifikowania skarżącego M. B. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...], tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - zwana dalej także jako "P.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zauważyć należy, że sprawując kontrolę legalności wskazanego aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej uchwały, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany /w:/ Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Badając legalność zaskarżonej uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i dlatego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem organ w realiach niniejszej sprawy wadliwie zastosował przepis § 32 ust. 8 uchwały nr XXII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego m.st. Warszawy, na podstawie którego odmówiono stronie skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Przechodząc do szczegółowej oceny legalności spornej uchwały, warto zauważyć na wstępie, że zaskarżoną uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. podjęto w oparciu o przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Przedmiotowa uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. została natomiast podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm.). Wskazane przepisy zawierają upoważnienie dla rad gmin do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.), a także wskazują wymagany zakres uchwał określających te zasady, który obejmuje m.in.: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1), warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2) oraz tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5). Wskazana wyżej uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. została zatem podjęta w ramach wykonania ustawy i na podstawie przepisu ustawowego oraz zawiera normy generalne obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Zgodnie zatem z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego. Analiza przepisów cyt. uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., w których określono tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową, a także sposób poddania tych spraw kontroli społecznej pozwala stwierdzić, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy najmu lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie osoby ubiegające się o pomoc mieszkaniową zobowiązane są złożyć wniosek, zgodnie ze wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy (§ 31 ust. 1). Wniosek podlega następnie szczegółowej analizie (§ 32) i zaopiniowaniu przez Komisję Mieszkaniową, po czym przedstawiany jest do rozpatrzenia zarządowi dzielnicy (§ 34), który rozstrzyga o zakwalifikowaniu do udzielania pomocy mieszkaniowej (§ 35 ust. 1). W drugim etapie postępowania, po umieszczeniu gospodarstwa domowego w rejestrze oczekujących na pomoc mieszkaniową (§ 37, § 38), następuje realizacja spraw z rejestru polegająca na złożeniu osobie zakwalifikowanej do udzielenia pomocy mieszkaniowej propozycji najmu (§ 40 ust. 2), po czym w przypadku skierowania przez zarząd do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku (§ 41). Z powyższego wynika, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Nie ulega wątpliwości, że działanie to ma charakter administracyjnoprawny, gdyż prowadzi do rozstrzygnięcia o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W tej sytuacji, zauważyć należy, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w (odnoszącej się do przepisów nieobowiązującej już uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 309, poz. 9577 ze zm.) uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), zgodnie z którym uchwała zarządu dzielnicy [...]odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (...) jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że zaskarżona przez M. B. uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej. Uchwałą tą rozstrzygnięto bowiem - w oparciu o § 35 ust. 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. - o odmowie zakwalifikowania skarżącego do udzielania pomocy mieszkaniowej. W odniesieniu do skarżącego podstawę odmowy stanowiły § 32 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 i § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Taka kwalifikacja prawnej formy działania Zarządu w zakresie zakwalifikowania do udzielania skarżącej pomocy mieszkaniowej powoduje, że w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych. Nie oznacza to jednak bynajmniej, że postępowanie to, jak każde postępowanie przed organami państwa, nie powinno odpowiadać regułom państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/16 i sygn. akt I OSK 2310/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Norm proceduralnych należy jednakże poszukiwać w ustawie materialnej regulującej zasady przysługiwania uprawnień będących przedmiotem tego postępowania, która w tym przypadku (zob. powołane wyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) upoważnia do określenia trybu procedowania wniosków o pomoc mieszkaniową organy stanowiące gmin. Z powołanych wyżej przepisów uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. wynika, że postępowanie (w tzw. pierwszym etapie) wszczynane jest na wniosek, który powinien być zgodny z wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy (§ 31 ust. 1). Stosownie do treści § 32 ust. 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., wniosek należy poddać szczegółowej analizie. Analiza te powinna w szczególności uwzględniać ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy (§ 32 ust. 1 pkt 1). Mając na względzie okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, należy odnotować, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Warto jednocześnie zauważyć, że w świetle art. 31 ust. 3 pkt 1 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., wnioski powinny być składane w dzielnicy właściwej dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku osób, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 2 - w dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Mieście - w dowolnie wybranej dzielnicy. Jak wynika z § 34 ust. 2 przedmiotowej uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., wnioski po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 32, przedstawia się Komisji Mieszkaniowej. Z posiedzeń Komisji sporządza się protokół (§ 34 ust. 4), a po uzyskaniu opinii Komisji, wnioski przedstawiane są do rozpatrzenia zarządowi dzielnicy (§ 34 ust. 3), który rozstrzyga o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 35 ust. 1). Z powołanych przepisów uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, niewątpliwie wynika obowiązek podejmowania w sprawach udzielania pomocy mieszkaniowej przez właściwe organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jednocześnie, uznać należy, że w toku postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tej sytuacji, pamiętając o tym, że zaskarżona uchwala ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne przewidziane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), w tym także art. 7 k.p.a. Obowiązkiem organu w tych sprawach jest zatem podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że stosowanie standardów odpowiadającym zasadom ogólnym k.p.a. nie oznacza stosowania jego przepisów. Jak bowiem wywiedziono, wymóg ich stosowania wynika w tym przypadku z przepisów ustawy zasadniczej, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego i uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nie ma zatem podstaw, by w scharakteryzowanym powyżej postępowaniu uchwałodawczym stosować art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/16 i sygn. akt I OSK 2310/16, a także wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4297/21 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2267/17 - dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...]grudnia 2021 r. nie odpowiadało wymogom wynikającym z powołanych wyżej przepisów określających tryb postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, w tym przede wszystkim określonym w § 32 ust. 8 w związku z § 31 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. W konsekwencji należy zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że w postępowaniu tym nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W postępowaniu nie udzielono również stronie skarżącej niezbędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób rozpatrzenia jej wniosku. Ponadto, uznać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny wszystkich istotnych okoliczności dających podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd zauważył bowiem, że twierdzenie organu, jakoby złożone w toku postępowania oświadczenia i dokumenty, a także dodatkowe informacje uzyskane przez organ dały jednoznaczną podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej - nie znajduje klarownego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie zaszła jednoznaczna sytuacja, w której brak jest dokumentu umożliwiającego stwierdzenie właściwości miejscowej, zgodnie z § 31 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący konsekwentnie i jednoznacznie utrzymuje, że - choć zaniedbał sprawy formalne związane z zameldowaniem - w istocie od 2008 r. mieszkał w Warszawie w Dzielnicy [...]. Ponadto, warto zwrócić uwagę na pismo Kierownika Administracji Obsługi Mieszkańców nr [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2021 r. (k. 61 akt administracyjnych), w którym kierownik tej jednostki organizacyjnej poinformował organ, że jeśli chodzi o lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], to z ustaleń wynika, że skarżący mógł czasowo zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu. Już choćby w świetle powyższego uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi w tym sensie, że z materiału dowodowego wynika, że skarżący zasadnie wskazał, iż jego "ostatnim miejscem zamieszkania przed pójściem do Schroniska była dzielnica [...]". Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę, że wykładnia przepisu § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. powinna prowadzić do wniosku, że tylko takie "niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie", które w istocie uniemożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i np. przeprowadzenie właściwej analizy, czy też ustalenie, że oświadczenia i dokumenty potwierdzają nieprawdę, a jednocześnie stronie można przypisać z tego powodu choćby winę nieumyślną - mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Analogicznie, podstawę odmowy może stanowić niepodanie takich "dodatkowych informacji", które są bezwzględnie potrzebne dla prawidłowego rozpoznania wniosku, czy też przeprowadzenia wszechstronnej analizy sprawy. Jednocześnie, Sąd zauważa, że nawet w takiej sytuacji, tj. przy założeniu "braku wskazanych oświadczeń i dokumentów", a nawet - w skrajnym wypadku - podania w nich nieprawdy, nie są to okolicznościami automatycznie przesądzającymi o odmowie zakwalifikowania zainteresowanego wnioskodawcy do udzielenia pomocy mieszkaniowej, skoro w przepisie § 32 ust. 8 cyt. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. przewidziano jedynie fakultatywność, a nie obligatoryjność, instytucji odmowy. Powyższe oznacza więc, że każda odmowa przyznania pomocy mieszkaniowej z uwagi na omawianą przesłankę negatywną (tj. § 32 ust. 8 uchwały) winna być oceniona przez organ w sposób szczególnie wnikliwy i w powiązaniu z wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i dokonaną na tym tle analizą przypadku. W ocenie Sądu, zaprezentowana wykładnia przepisu § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. koreluje z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, uznać należy, że jakkolwiek w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wprost przepisy k.p.a., to jednak organ podejmujący taką uchwałę nie jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki. W konsekwencji, postępowanie z zakresu uzyskania ze strony gminy pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, powinno być prowadzone z uwzględnieniem, w szczególności, zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., która nakazuje, aby w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie wyważenie interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Dodać można, że rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 7b k.p.a. poprzez obowiązek współdziałania organów administracji publicznej w wyjaśnianiu sprawy, a także zasada wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., obligująca organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej, w tym w zgodzie m.in. z zasadą proporcjonalności. Dodać można, że zasady te mają zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2025/15). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W realiach sprawy oznacza to, zdaniem Sądu, że Zarząd Dzielnicy [...] - w celu właściwego rozpoznania wniosku strony skarżącej - powinien w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...] zajmowanego przez skarżącego przy ul. [...] w [...] podjąć dokładniejsze ustalenia, w tym m.in. poprzez uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. Konkludując, Sąd stwierdza, iż z podanych powodów zaskarżona uchwała narusza prawo i dlatego stwierdzono jej nieważność. Sąd ocenił, że stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały narusza treść § 32 ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., gdyż - wbrew stanowisku organu - przeprowadzone postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o przydzielenie z zasobów miasta lokalu mieszkalnego oraz złożone przez nią oświadczenia i dokumenty w sprawie nie uzasadniają poglądu, iż wystąpiła przesłanka niezłożenia oświadczeń i dokumentów przez skarżącego, która uniemożliwiałyby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadniając tę przesłankę, Organ dokonał - zdaniem Sądu - wybiórczej oceny okoliczności faktycznych, co narusza nie tylko art. 7 k.p.a., ale także zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy [...], mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy strona skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd zaznacza przy tym, że postępowanie w sprawie winno odbyć się, w szczególności, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie wyważenie interesu społecznego i indywidualnego jednostki oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władczy publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.