I OSK 1540/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 43/11 w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i umarza postępowanie w sprawie, 2. zasądza od W.S. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 43/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku W.S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w części wydania i przesłania odpisu decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] znajdujących się w aktach sprawy [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia i doręczenia do organu wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1); w pozostałej części oddalił skargę (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego (pkt 3). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W.S. pismem z dnia 27 grudnia 2010 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie i przesłanie pocztą odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego: 1) nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] ; 2) nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] oraz o poinformowanie, czy postępowanie w sprawie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zostało prawomocnie zakończone, a także czy wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli tak to z jaką datą i czy w sprawie zapadła kolejna decyzja, jeżeli zapadła to wniósł o przesłanie jej odpisu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiadając na wniosek W.S. w piśmie z dnia 31 grudnia 2010 r. podał, że pismem z dnia 18 listopada 2010 r. został poinformowany, o toczącym się postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 131 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z wystąpieniem Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie W.R., jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Jednocześnie wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2010 r. Poza tym, wyjaśnił, że nie posiada legitymacji prawnej do wydania wskazanych odpisów decyzji nr [...] oraz nr [...] Wojewody Mazowieckiego, gdyż odpisy może wydać wyłącznie organ, który rozstrzyga w sprawie. Pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie nieudzielenia informacji przez nienadesłanie żądanych odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego, znajdujących się w aktach administracyjnych i domagał się zobowiązania organu do niezwłocznego udzielenia informacji oraz zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu skargi podał, że informacja została mu udzielona częściowo. Organ, nie zaprzeczył, że żądana informacja jest informacją publiczną i ją posiada, lecz nie odmówił jej wydania w ustawowo wymaganej formie i odpowiedział wymijająco. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że na wniosek skarżącego udzielił mu odpowiedzi w pismach z dnia 18 listopada 2010 r., 13 grudnia 2010 r. oraz 31 grudnia 2010 r. i podtrzymał zawarte w nich argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga W.S. zasługuje na uwzględnienie w części, tj. w zakresie wniosku o wydanie i przesłanie odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i nr 411/08 z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], znajdujących się w aktach sprawy [...] – natomiast w pozostałym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odpowiedzi udzielił. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198). Na podstawie art. 13 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej "odmowa udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2)". Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Bezczynność organu ma miejsce, w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej i polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej części organ informacji udzielił i dlatego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpoznał wniosku skarżącego o wydanie i przesłanie odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] , znajdujących się w aktach sprawy [...] i z tego względu w tej części, na podstawie art. 149 P.p.s.a. i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązał organ jak w pkt 1 sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w pkt 1 i 3 zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 73 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji, a w konsekwencji był bezczynny oraz, że uwzględnienie wniosku nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przekazania wnioskodawcy odpisu, nie zaś kopii żądanych decyzji Wojewody Mazowieckiego; 2) przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że wniosek W.S. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] nie został rozpatrzony. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i 3 i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż organ udostępnił W.S. kopie ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, przesyłając mu je przy piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. Poza tym wyjaśnił, że skarżący został jednocześnie poinformowany o tym, że organ nie może mu wydać odpisów decyzji nr [...] i nr [...] Wojewody Mazowieckiego, gdyż może to czynić tylko organ, który rozstrzygał w danej sprawie. Odwołując się do art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko te podmioty, które dysponują danymi informacjami. W niniejszej sprawie organ niezwłocznie poinformował skarżącego o braku legitymacji do wydania odpisów decyzji innego organu. Jednocześnie, mając na względzie cele ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazał skarżącemu kopie żądanych decyzji Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Ministra istotą postępowania o udzielenie informacji publicznej jest przekazanie zainteresowanemu informacji żądanej przez niego w sprawie, natomiast niekoniecznie musi to oznaczać przekazanie dokumentu w takiej formie w jakiej sobie zainteresowany życzy. W ocenie organu, jeżeli wnioskodawca otrzymał kopie żądanych dokumentów, zamiast ich odpisu, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie pozostaje w bezczynności. A zatem w dniu 19 stycznia 2011 r., żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia tych dokumentów zostało przez organ spełnione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany (por. postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2004 r., IV SAB/Wr 25/04). Podmiot zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku merytorycznego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdy żądający tej informacji znajdzie się w jej posiadaniu w inny sposób. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że kopie żądanych decyzji zawierają informację takie same jako ich odpisy. W konsekwencji stwierdził, że skoro skarżący otrzymał już informację, wprawdzie w innej formie niż tego oczekiwał, zobowiązywanie organu do jej przekazania nie znajduje uzasadnienia prawnego. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podał, iż zgodnie z art. 73 § 1, 1a i 2 K.p.a. prawo sporządzania i żądania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy służy jedynie stronie (art. 28 K.p.a.) danego postępowania administracyjnego. Przepis art. 73 i 74 K.p.a ma charakter lex specialis w stosunku do ustawy od dostępie do informacji publicznej. Z tego względu pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż prawa osoby ubiegającej się o udostępnienie informacji publicznej są takie same jak strony postępowania administracyjnego uznać należy za nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Przypomnieć należy, iż rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu – zbadania sprawy, pod kątem bezczynności organu. Przedmiotem rozpoznania przed Sądem pierwszej instancji była bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 153/02; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 46/03, Lex nr 203323; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Ol 3/06). W rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r., a więc po wpłynięciu skargi na bezczynność (17 stycznia 2011 r.) przekazał W.S. zarówno kopię decyzji nr [...] Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Ministra SWiA z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] oraz kopie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] i nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że odpis decyzji Ministra SWiA może otrzymać tylko strona postępowania administracyjnego, zaś odnośnie decyzji Wojewody Mazowieckiego wskazał, iż w swoich aktach posiada jedynie ich kopie, a nie odpisy. W tej sytuacji, nie można było przyjąć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dacie orzekania pozostawał w bezczynności. Skoro przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały już podjęte (T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis ten określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji. W rozpoznawanej sprawie organ podał przyczyny braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i jednocześnie wskazał i udostępnił żądane dokumenty w formie kopii. A zatem W.S. znalazł się w posiadaniu żądanej informacji. Brak było zatem podstaw do uznania, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 3 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Dodatkowo wyjaśnić należy, iż zasądzenie od W.S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji albowiem w świetle § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz.U. Nr 248, poz. 1474) Minister ten kieruje działem administracji rządowej – administracją publiczną. Stosownie do treści art. 80 pkt 1 – 18 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) do zakresu działania ministra właściwego do spraw administracji publicznej przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.