II SA/Bd 510/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Starosta B. na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 40 ust. 3 pkt 3, art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 725; dalej powoływana jako pgik), § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133; dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej powoływana jako kpa) - odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę do zgłoszenia nr [...] (mapa do celów projektowych). W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa dotyczy wykonania "mapy do celów projektowych". Paragraf 6 ust. 1 rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych stanowi: "Treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać: opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy". Wykaz obiektów stanowiących treść mapy zasadniczej, a w związku z ww. przepisem również treść mapy do celów projektowych, zawiera tabela z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. poz. 2028). Zgodnie z § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572; dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie standardów), mapa do celów projektowych zawiera "oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji". Mapy do celów projektowych powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej także teren tej strefy (§ 5 rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych). Mapa do celów projektowych sporządzana jest przez wykonawcę pracy geodezyjnej i kartograficznej, o którym mowa w art. 11 pgik. Całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, art. 2 pkt 10c, art. 40 ust. 3 pkt 3 pgik). Kopia mapy do celów projektowych wchodzi w skład operatu technicznego, o czym expressis verbis stanowi § 71 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia o standardach. Na podstawie przepisu art. 12a ust. 1 pgik wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b pgik; dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 pgik lub ich uwierzytelnione kopie. Przepis art. 12b ust. 1 pgik stanowi z kolei, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). Skarżący zgłosił Staroście B. pracę geodezyjną, której celem było sporządzenie mapy do celów projektowych dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym O., która została zarejestrowana pod nr [...] (art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 3 pgik). Pismem z [...].10.2019 r. skierowanym do Starosty B. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił o zakończeniu prac objętych ww. zgłoszeniem i przekazał operat techniczny zawierający m.in. kopię mapy do celów projektowych (skala 1: 500). Na ww. mapie brak jest obiektu występującego na ortofotomapie (dot. działki nr [...] z obrębu O.), który w lp. 125-126 tabeli z załącznika nr 5 ([...] ) rozporządzenie w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej określony jest terminem "inna budowla", i który zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych stanowi treść mapy do celów projektowych w skali 1:500. Z tych powodów operat nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK. Na powyższą wadliwość wskazano protokole weryfikacji z [...] .10.2019 r., zwracając uwagę wykonawcy, że "brak na mapie niepomierzonych szczegółów terenowych w zakresie mapy". Skarżący ustosunkowując się do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 pgik), podniósł, że: "Zgodnie z § 63 ust. 2 wykonawca prac geodezyjnych ma obowiązek porównania roboczej bazy danych z treścią ortofotomapy, celem wyeliminowania tzw. błędów grubych dotyczących położenia i właściwości topologicznych obiektów tą bazą, o ile organ do którego zgłoszone zostały prace geodezyjne i kartograficzne udostępni wykonawcy odpowiednią ortofotomapę cyfrową. Wykonawca prac geodezyjnych (...) nie stwierdził błędów grubych dotyczących położenia i właściwości topologicznych obiektów objętych udostępnioną bazą danych. W ocenie wykonawcy mapa jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wykonawca nie przewiduje zmian w składzie operatu technicznego, mającego uzupełnienie "niepomierzonych szczegółów terenowych w zakresie mapy". Przedmiotem zlecenia otrzymanego przez wykonawcę prac geodezyjnych jest mapa do celów projektowych, która jest uszczegóławiana (co do faktycznego celu wykonania) ze zleceniodawcą prac geodezyjnych. Starosta B. nie udostępnił ortofotomapy cyfrowej wykonawcy prac geodezyjnych, a ortofotomapa "udostępniona" na stronach internetowych w ocenie wykonawcy prac geodezyjnych ma jedynie charakter poglądowy i nie stanowi oficjalnego materiału otrzymanego z PZGiK". Starosta wskazał dalej, że w celu realizacji nałożonych przez ustawodawcę zadań organ zobowiązany jest stosować przepisy kpa, w tym art. 75 § 1 tego aktu prawnego, którego pierwsze zdanie brzmi: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z tego powodu organ podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawarte w piśmie z [...] .01.2019 r., nr [...] : "(...) aby podczas weryfikacji operatów technicznych, zwrócić szczególną uwagę na zgodność przedstawionej sytuacji terenowej (lub jej brak) na opracowanych przez wykonawców materiałach z treścią aktualnej ortofotomapy. Realizacja powyższych zaleceń zapewne będzie miała wpływ na polepszenie jakości danych baz danych [...] , a także na wyniki kontroli przeprowadzanych przez tut. organ". Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w opinii geodety, będącej ustosunkowaniem się do wyników weryfikacji, należy podkreślić, że obiekty wymienione w załączniku nr 5 do rozporządzenie w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej są obligatoryjną treścią każdej mapy do celów projektowych. Uwzględniając - jak to określił geodeta - "faktyczny cel wykonania" mapy, projektant może zlecić skartowanie na tym dokumencie dodatkowych szczegółów, które nie są obligatoryjną treścią mapy do celów projektowych - § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych, § 79 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Wykonawca pracy geodezyjnej nie odniósł się expressis verbis do sedna zarzutu zawartego w protokole (art. 12b ust. 6 pgik), który brzmi: "brak na mapie niepomierzonych szczegółów terenowych w zakresie mapy". Nie zawarł w swoim stanowisku oświadczenia, że w sporządzonej przez siebie mapie nie pominął żadnego obiektu wymienionego w załączniku nr 5 do cyt. wyżej rozporządzenia, który faktycznie istnieje w terenie, ponieważ wie, że to nie jest prawda. Niestety Skarżący nie zdecydował się na uwzględnienie wskazanej nieprawidłowości poprzez pomierzenie brakującego obiektu. Starosta nie mógł natomiast zaakceptować wadliwej mapy do celów projektowych, tj. mapy nie zawierającej pełnej treści przewidzianej przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: § 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne zarzucenie niedokonania weryfikacji treści mapy dla celów projektowych z treścią ortofotomapy, w sytuacji gdy wykonawca jest zobligowany dokonać powyższej czynności wyłącznie, gdy organ, do którego zgłoszone zostały prace geodezyjne i kartograficzne, udostępni odpowiednią ortofotomapę cyfrową, czego organ zaniechał; § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu opracowań poprzez uznanie, że wykonawca jest zobligowany nanieść na mapę do celów projektowych sporny obiekt w sytuacji, gdy nie stanowił on przedmiotu umowy ze zleceniodawcą; § 71 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do sprawy w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy treści szkicu polowego, a nie mapy do celów projektowych, na której wadliwość powołuje się organ; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegające na wykorzystaniu przez organ ortofotomapy nieudostępnionej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, która w konsekwencji nie mogła stanowić źródła danych o spornym terenie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o wadliwy materiał dowodowy; art. 6 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 12b ust. 1 pgik poprzez podejmowanie przez organ w toku postępowania działań niemających oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a jedynie na wytycznych organu wyższej instancji; art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego decyzji wobec braku należytego i wyczerpującego odniesienia się organu do zastrzeżeń Skarżącego złożonych do wyników weryfikacji oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez powołanie się na różne, sprzeczne ze sobą podstawy mające stanowić rzekomą przesłankę odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że myśl § 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, treść roboczej bazy danych wykonawca porównuje z treścią ortofotomapy cyfrowej w celu wyeliminowania błędów grubych dotyczących położenia i właściwości topologicznych obiektów objętych tą bazą, jeżeli organ, do którego zgłoszone zostały prace geodezyjne i kartograficzne, udostępni wykonawcy odpowiednią ortofotomapę cyfrową. Organ na żadnym etapie postępowania nie udostępnił wykonawcy prac geodezyjnych ortofotomapy. Organ nie wskazał również, skąd pozyskał dostęp do ortofotomapy. Przywołane przez organ wytyczne [...] [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego mogą sugerować, że organ w sposób bezprawny wykorzystuje ortofotomapę zamieszczoną na publicznym portalu www.geoportal.gov.pl. W celu pozyskania ortofotomapy organ winien złożyć zamówienie we właściwym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Przedstawione na stronie materiały nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych zgodnie z § 2 ust. 3 regulaminu serwisu, wobec czego tak pozyskana ortofotomapa nie może stanowić podstawy dokonanej przez organ weryfikacji i stanowić dowodu, w oparciu o który została wydana decyzja. Teren inwestycji stanowią działki nr [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym O. Tymczasem organ powołuje się na obiekt mający się znajdować na działce nr [...] , która znajduje się w 30 m pasie otaczającym teren inwestycji. Jest to obiekt należący do osoby trzeciej, do którego Skarżący nie mógł mieć dostępu, a to ze względu na fakt, że nie jest on przedmiotem umowy zawartej ze zleceniodawcą. Przedmiot umowy pomiędzy stronami nie może być przez organ rozszerzany w związku z tym, że właściciel mieszczącej się w zasięgu opracowania nieruchomości sąsiadującej nie dopełnia bądź nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z przepisów art. 22 ust. 2 pgik. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w celu uzupełnienia prowadzonej przez siebie ewidencji gruntów i budynków może stosować narzędzia opisane w art. 22 ust 3-5 cyt. ustawy. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy. Zakres zlecanych prac określa umowa pomiędzy zlecającym i wykonawcą oraz przepisy prawa. Przedmiot umowy pomiędzy stronami nie może być przez organ rozszerzany w związku z tym, że istnieje konieczność aktualizacji obszarów sąsiadujących z rzeczywistym terenem inwestycji. Jednocześnie w protokole weryfikacji wskazano na naruszenie przez Skarżącego § 71 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że treść szkicu polowego stanowią rysunek i oznaczenia osnowy pomiarowej oraz szczegółów terenowych objętych pomiarem oraz kierunek północy. Decyzja z kolei wskazuje na brak obiektu w treści mapy do celów projektowych. Brzmienie § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów wskazuje, że w skład operatu technicznego wchodzą m.in. zgodnie z pkt 1 - szkice polowe i dzienniki pomiarowe oraz zgodnie z pkt 5 - dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map do celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej. Stąd nie jest jasne, na czym ma polegać błąd Skarżącego, skoro organ w decyzji powołuje się na wadliwość mapy do celów projektowych, a w protokole weryfikacji na błędny szkic polowy. W efekcie organ dopuścił się szeregu naruszeń w zakresie prawa procesowego, w szczególności art. 6 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 12b ust. 1 pgik wobec dokonania przez organ weryfikacji nie pod względem zgodności z przepisami prawa, a pod kątem wytycznych organu wyższej instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w przywołanych przez organ przepisach. Jednocześnie organ wydając decyzję, nie odniósł się w sposób wyczerpujący i kompleksowy do zastrzeżeń Skarżącego złożonych do wyników weryfikacji. Zaniechał także wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności że powołał się on na różne sprzeczne ze sobą podstawy, mające stanowić przesłankę odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, raz wskazując na wadliwość mapy do celów projektowych, raz na błąd zawarty w treści szkicu polowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej określany również jako KPWINGiK) decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 7b ust. 2 pkt. 2 pgik oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wystąpił do Starosty B. o uzupełnienie materiału dowodowego o wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Starosta B. przekazał wnioskowane dokumenty. Dodatkowo organ odwoławczy [...] .02.2020 r. przeprowadził oględziny działek nr [...] i nr [...] wraz z innymi działkami znajdującymi się w obrębie opracowania przedmiotowej mapy do celów projektowych. Oględziny wykazały, że na działce nr [...] znajdują się trzy blaszaki i wiata drewniana na drewno oraz na działce nr [...] znajduje się ruina budynku, elementy te nie są jednak budynkami w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wobec czego nie było konieczności ich pomiaru. Jednakże geodeta nie pomierzył zmienionego położenia ogrodzenia na działce nr [...] oraz nie wykreślił fragmentów nieistniejącego już ogrodzenia. Ponadto na działce nr [...] nie zmierzył fragmentu ogrodzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że generalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa jest jego dwuinstancyjność, która jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe poprzedza się wywiadem terenowym, mającym na celu: identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych; porównanie treści materiałów pzgik ze stanem faktycznym; pozyskanie informacji o terenie, który ma być objęty pomiarem, mających znaczenie dla zakresu planowanych prac geodezyjnych. Zgodnie z § 28 ust. 1 cyt. rozporządzenia, przedmiotem geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego lub wysokościowego są szczegóły terenowe będące obiektami przestrzennymi objętymi bazami danych, o których mowa wart. 4 ust. 1a i 1b pgik, oraz inne szczegóły terenowe, których potrzeba usytuowania w państwowym systemie odniesień przestrzennych wynika z innych przepisów prawa. W myśl § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, szczegółowy zakres danych, które pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, dotyczących obiektów objętych bazami danych, o których mowa wart. 4 ust. 1a i 1b pgik, określają modele danych zawarte w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 6, 7 i 9 oraz art. 26 ust. 2 pgik. W myśl § 80 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, przy redakcji mapy do celów projektowych stosuje się oznaczenia i symbole ustalone przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 pgik. Zgodnie z § 4 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dalej § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać: opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu, należy wskazać, że art. 12b pgik zasadniczo określa ramy weryfikacji operatu technicznego będącego wynikiem pracy geodezyjnej, tj. pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Takim przepisem niewątpliwie jest pgik. Natomiast standardy techniczne wydane na podstawie cyt. ustawy regulują zagadnienia dotyczące m.in. pomiarów geodezyjnych, jak i ich dokładności oraz zaliczania szczegółów terenowych do odpowiednich grup dokładnościowych. Jednocześnie przepisy rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej wskazują, jakie elementy stanowią treść mapy zasadniczej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych. Z powyższego należy wywieść wniosek, że mapę do celów projektowych stanowi aktualna mapa zasadnicza, której treść musi być zgodna z rozporządzeniem w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Ponadto § 78 rozporządzenia w sprawie standardów określa zakres tematyczny mapy do celów projektowych i wskazuje, że wykonawca do sporządzenia mapy do celów projektowych wykorzystuje m.in. zbiory danych pzgik, tj. bazy [...] , które aktualizuje. Zapisy § 28 ust. 1 dodatkowo mówią, że przedmiotem geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego lub wysokościowego są szczegóły terenowe, będące obiektami przestrzennymi objętymi bazami danych, oraz inne szczegóły terenowe, których potrzeba usytuowania w państwowym systemie odniesień przestrzennych wynika z innych przepisów prawa. Takim przepisem, nawiązującym bezpośrednio do ww. paragrafu jest rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych, w tym § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednocześnie należy pamiętać, że § 79 rozporządzenia w sprawie standardów wyłącza konieczność dokonania aktualizacji o użytki gruntowe na obszarze otaczającym teren planowanej kubaturowej inwestycji budowlanej, a także na obszarze planowanym wyłącznie pod działania inwestycyjne, mające na celu przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Dodatkowo zasadnie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Zatem z powyższego wynika konieczność dokonywania aktualizacji obiektów mapy zasadniczej, która się składa z baz: [...] z wyłączeniem elementów wymienionych w § 79 rozporządzenia w sprawie standardów, ponieważ rozporządzenia o standardach technicznych i o czynnościach geodezyjnych w budownictwie niemalże zgodnie rozstrzygają o treści mapy do celów projektowych za wyjątkami określonymi w standardach technicznych. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów prawa, zachodzi bezpośrednio konieczność ich zastosowania podczas wykonywania prac geodezyjnych, tym samym podczas późniejszej weryfikacji. Zgodnie z uprawnieniami organu odwoławczego wynikającymi z art. 15 kpa dokonano pełnej weryfikacji prawidłowości wykonania pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu mapy do celów projektowych m.in. dla działki nr [...] . Na podstawie analizy akt postępowania w tym operatu technicznego nr [...] organ stwierdził, że operat techniczny z ww. pracy pod względem kompletności jest wykonany poprawnie. Jednakże istotny w przedmiotowej sprawie jest fakt, że praca ta została wykonana z naruszeniem przepisów § 7 ust. 1, § 28 ust. 1 i ust. 2, § 80 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów oraz § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych. Skarżący nie pomierzył wszystkich elementów stanowiących mapę zasadniczą oraz nie wykreślił już nieistniejących. Brak jest pomiaru zmienionego położenia ogrodzenia na działce nr [...] oraz wykreślenia fragmentów nieistniejącego już ogrodzenia. Ponadto na działce nr [...] brak pomiaru fragmentu ogrodzenia. Powyższe stanowi naruszenie przepisów prawa, tj. § 7 ust. 1, § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów oraz § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych. Należy wskazać również, że mapa do celów projektowych została wykonana z naruszeniem § 80 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, a tym samym załącznikiem nr 7 do rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, tj.: granice działek posiadają nieodpowiedni kolor - czarny, a powinny być w kolorze zielonym; kierunki naziemnej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, na działce nr [...] oraz przy działce nr [...] , posiadają nieodpowiedni symbol i kolor - czarny, a powinien być czerwony; projektowane sieci uzbrojenia terenu posiadają nieodpowiedni kolor - zielony, a powinny mieć kolor odpowiadający danej sieci; brak opisu nawierzchni drogi, jej nazwy oraz numeru działki, droga położona m.in. pomiędzy działkami: od południa nr [...] , a od północy nr [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że tak, jak wskazał Starosta w piśmie z [...].12.2019r., § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych nie pozostawia żadnych wątpliwości, że obiekty stanowiące treść mapy zasadniczej są obligatoryjną treścią mapy do celów projektowych. Dlatego też zleceniodawca nie może ustalać obligatoryjnej treści mapy do celów projektowych, może ją jedynie rozszerzać o dodatkowe elementy, niestanowiące treści baz danych pzgik. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na to, że organ nie miał prawa korzystać z ortofotomapy znajdującej się na Geoportalu (www.geoportal.gov.pl), w ocenie [...] nie ma przeciwwskazań, żeby przy weryfikacji operatów technicznych wykorzystywano ogólnodostępny Geoportal. Powyższe potwierdza art. 13 ust. 1 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 177), który mówi, że Główny Geodeta Kraju tworzy i utrzymuje geoportal infrastruktury informacji przestrzennej jako centralny punkt dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto Główny Geodeta Kraju prowadzi publicznie dostępną ewidencję zbiorów oraz usług danych przestrzennych objętych infrastrukturą i nadaje im jednolite identyfikatory. Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy, usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1, tj. usługi: wyszukiwania, przeglądania, pobierania, przekształcania, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dodatkowo należy wskazać, że zapis na stronie www.geoportal.gov.pl mówiący, że internetowa mapa nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych, jest zapisem informacyjnym i odnosi się do przypadków, gdzie stosowne dokumenty geodezyjne wymagane są przepisami prawa, np. mapa z inwentaryzacji obiektów budowlanych (art. 43 ustawy Prawo budowlane). Nie uszło uwadze organu II instancji, że wystąpiła niespójność powołanych przepisów w protokole weryfikacji, tj. § 71 ust. 5 pkt 1, a tych wskazanych w decyzji z [...] listopada 2019 r. Jednakże nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ze względu na wyżej opisane w ocenie organu odwoławczego przedmiotowy operat techniczny do pracy geodezyjnej może zostać przyjęty do pzgik po wcześniejszym usunięciu wskazanych w niniejszej decyzji Skargę na powyższą decyzję złożył [...] , zarzucając jej naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań w z zw. z § 78 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez uznanie, że wykonawca jest zobligowany nanieść na mapę do celów projektowych również obiekty znajdujące się poza terenem inwestycji, niestanowiących przedmiotu umowy ze zleceniodawcą, w ramach aktualizacji danych PZGiK, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów, w szczególności literalna wykładnia § 78 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów prowadzi do wniosku, że mapa do celów projektowych ma zawierać elementy stanowiące treść mapy zasadniczej w zakresie projektowanej inwestycji, a obiekty nieobjęte zbiorami danych PZGiK wymagają ich naniesienia jedynie w zakresie wskazanym przez zleceniodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6 kpa poprzez uznanie, że wykonawca jest zobowiązany do wykonania aktualizacji obiektów mapy zasadniczej w sposób przekraczający granice prawa, albowiem wykonanie pomiarów obiektów znajdujących się poza obszarem inwestycji nieobjętych umową ze zleceniodawcą i nieznajdujących się w zbiorach danych PZGiK musiałoby się odbyć w sposób przekraczający uprawnienia wykonawcy i naruszający prawo własności podmiotów trzecich; naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 i 2 kpa w zw. z: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co powoduje, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie, czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze, w szczególności poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutu oparcia decyzji organu I instancji na ortofotomapie nieudostępnionej, nie mogącej stanowić materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ I instancji nie poprzestał wyłącznie na przeglądaniu zasobów Geoportalu, ale w rzeczywistości wykorzystał je przy wydaniu decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania przez organ II instancji decyzji opartej o bezprawną praktykę organu I instancji i prowadzi do naruszenia zasady przekonywania; 2. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez pominięcie wnioskowanego przez Skarżącego dowodu z ortofotomapy wykorzystywanej przez organ I instancji, który to dowód był niezbędny dla stwierdzenia legalności działania organu I instancji w zakresie pozyskiwania materiałów dowodowych dla wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ II instancji zaniechał odniesienia się do sedna zarzutów. W dalszym ciągu organ uznaje, że sporządzona mapa jest wadliwa, a to ze względu na niedokonanie pomiaru i niewykreślenie ogrodzenia znajdującego się na działkach nr [...] i nr [...], które nie stanowiły przedmiotu zlecenia. Organ nie odniósł się do zarzutu wskazującego na to, że są to obiekty znajdujące się na posesjach należących do osób trzecich. Geodeta nie ma możliwości wejść na teren obcej nieruchomości, albowiem stanowiłoby to naruszenie miru domowego. Mapa do celów projektowych jest opracowaniem powstałym na bazie mapy zasadniczej, jednakże w zakresie opracowywanej inwestycji. Należy wskazać, że § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz § 78 rozporządzenia w sprawie standardów wskazują, że mapa do celów projektowych ma zawierać elementy stanowiące treść mapy zasadniczej w zakresie projektowanej inwestycji, niemniej jednak obiekty nieobjęte zbiorami danych PZGiK wymagają ich naniesienia jedynie w zakresie wskazanym przez zleceniodawcę, na co wskazuje literalna wykładnia § 78 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów. Wykonanie pomiarów obiektów znajdujących się poza obszarem inwestycji, nieobjętych umową ze zleceniodawcą i nieznajdujących się w zbiorach danych PZGiK musiałoby się odbyć w sposób przekraczający uprawnienia wykonawcy i naruszający prawo własności podmiotów trzecich. Organ II instancji w sposób nienależyty odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie bezprawnego wykorzystania przez organ I instancji materiałów znajdujących się na Geoportalu. Organ wskazuje na możliwość przeglądania powszechnych materiałów, niemniej jednak należy podkreślić, że organ I instancji nie poprzestał wyłącznie na przeglądaniu ortofotomapy, ale wykorzystał ją do wydania błędnej decyzji. Należy podważyć praktykę organów, które zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę opierają na podstawie uznania, że brak jest na mapie obiektów występujących na ortofotomapie, która nie jest pozyskana w sposób wskazany przepisami prawa i która nie jest udostępniana wykonawcy. Organ na żadnym etapie postępowania nie udostępnił wykonawcy prac geodezyjnych ortofotomapy stosownie do § 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów. Organ nie wskazał również, skąd pozyskał dostęp do ortofotomapy. W celu pozyskania ortofotomapy organ winien złożyć zamówienie w centralnym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Trudno uznać za trafną argumentację organu II instancji w przedmiocie informacyjnego charakteru oficjalnego regulaminu serwisu. Przedstawione na stronie materiały nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych zgodnie z § 2 ust. 3 Regulaminu serwisu, wobec czego tak pozyskana ortofotomapa nie może stanowić podstawy dokonanej przez organ weryfikacji i stanowić dowodu, w oparciu o który została wydana decyzja przez organ I instancji. Dokonanie swoistej sanacji wadliwej decyzji na skutek przeprowadzenia czynności terenowych przez organ II instancji powoduje zalegalizowanie bezprawnych metod działania organów administracji, który w sposób bezpodstawny porównują przedstawione im przez wykonawcę materiały z wadliwie pozyskaną i nieudostępnioną geodecie ortofotomapą. Organ II instancji nie odniósł się również do podniesionych względem organu I instancji zarzutów w zakresie naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 12b ust. 1 pgik wobec dokonania przez organ weryfikacji nie pod względem zgodności z przepisami prawa, a pod kątem wytycznych organu wyższej instancji. Organ II instancji pominął również zarzuty dotyczące braku odniesienia się przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i kompleksowy do zastrzeżeń Skarżącego złożonych do wyników weryfikacji. Nie sposób uznać, że samo wskazanie, że takie zastrzeżenia zostały złożone, stanowią merytoryczną i właściwą weryfikację stanowiska strony wyrażonego na kanwie postępowania zgodnie z prawem do czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ wydając zaskarżoną decyzję, jedynie w sposób lakoniczny uznał, że niespójność powołanych przepisów w protokole weryfikacji nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Skarżącego takie załatwienie sprawy przez organy administracji budzi wątpliwości i narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, a także pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 4.10.2006 r., VI SA/Wa 1409/06: "prawną konsekwencją statuowanej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej". Organ II instancji kontrolując zaskarżony akt prawny, nie może wydać decyzji w oderwaniu od oceny zaskarżonej decyzji. W wyniku czynności terenowych doszło do ustalenia, że organ I instancji w sposób błędny powoływał się na nienaniesienie na mapie obiektu, który nie miał statusu budynku. Również nie uszła uwadze organowi II instancji niespójność w zakresie powołanych przepisów w protokole weryfikacji. Mimo błędów organu I instancji oraz korzystania w sposób bezpodstawny z materiałów udostępnionych przez Geoportal, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że w wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej oraz oględzin w terenie stwierdzono, że geodeta nie pomierzył wszystkich elementów stanowiących treść mapy zasadniczej oraz nie wykreślił już nieistniejących. Brak jest pomiaru zmienionego położenia ogrodzenia na działce nr [...] oraz wykreślenia fragmentów nieistniejącego już ogrodzenia. Należy podkreślić, że ogrodzenie na działce nr [...] było bezpośrednio dostępne do pomiaru bez konieczności wchodzenia na teren nieruchomości, jednak mimo to geodeta go nie pomierzył. Ponadto na działce nr [...] brak jest pomiaru fragmentu ogrodzenia. Skarżący wskazał, że organ również nie dokonał bezpośredniego pomiaru obiektów. Jednakże organ II instancji podczas oględzin nie miał obowiązku wykonywania jakichkolwiek pomiarów, oględziny jak sama nazwa wskazuje, to czynność polegająca na obserwacji, ustaleniu stanu faktycznego. W szczególności ustalenia czy uwagi podnoszone przez organ I instancji znajdują odzwierciedlenie w terenie. Natomiast to geodeta przy wykonywaniu mapy do celów projektowych ma obowiązek pomiaru wszystkich elementów zagospodarowania terenu będących elementami mapy zasadniczej. Dalej Skarżący podniósł, że nie miał obowiązku pomiaru obiektów nie stanowiących przedmiotu umowy. Równocześnie jednak wskazał (poprzez zaznaczenie linią na mapie do celów projektowych) zakres objęty aktualizacją i w tym zakresie potwierdził aktualność mapy, wobec tego należy wnioskować, że zakres ten był przedmiotem umowy ze zleceniodawcą. W tym zakresie także miał obowiązek aktualizacji treści mapy zasadniczej, na co wskazuje § 80 pkt 10 rozporządzenia w sprawie standardów, czego Skarżący w pełni nie wykonał. Podkreślenia wymaga fakt, że § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych nie pozostawia żadnych wątpliwości, że obiekty stanowiące treść mapy zasadniczej są obligatoryjną treścią mapy do celów projektowych. Dlatego też zleceniodawca nie może ustalać obligatoryjnej treści mapy do celów projektowych, może ją jedynie rozszerzać o dodatkowe elementy niestanowiące treści baz danych pzgik, do czego nawiązuje § 78 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że geodeta nie miał możliwości wejścia na teren obcej nieruchomości, albowiem stanowiłoby to naruszenie miru domowego, organ przytoczył pogląd zaprezentowany w artykule opublikowanym w Przeglądzie Geodezyjnym Nr 2/2019 r., że uprawnienie wykonawcy geodezyjnego w tym zakresie jest wyraźne i zostało potwierdzone w art. 14 pgik, który nakazuje właścicielowi umożliwienie wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych określonych w art. 13 ust. 1. Odrębną kwestią jest wejście na teren, gdy obszar posesji jest ogólnie dostępny, a w niniejszym przypadku tak było, gdyż pomiar ogrodzenia na działce nr [...] nie wymagał od wykonawcy wejścia na teren posesji. Jednakże jeżeli taka konieczność jest, a teren jest ogrodzony i zamknięty, geodeta zawsze może wcześniej zawiadomić właściciela o konieczności wykonania pomiarów na jego terenie lub w inny sposób uzyskać pozwolenie na wejście na teren prywatny. Sąd zważył, co następuje: Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez Skarżącego pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych. Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 12b ust. 1 pgik. Stosownie powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się, stosownie do art. 12 ust. 3 pgik, w protokole, natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 4 cyt. ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wówczas wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). W niniejszej sprawie wykonawca prac geodezyjnych zgłosił Staroście opisaną wyżej pracę geodezyjną. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji doręczonym stronie. Skarżący odniósł się do oceny dokonanej przez organ w piśmie z [...] .10.2019 r., wskazując jednocześnie, z jakich względów nie zgadza się z negatywną oceną wykonanej pracy. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego ani norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych przez nie decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 7 pgik wskutek tego, że organ II instancji uniemożliwił mu, zarzucając inne uchybienia niż Starosta, ustosunkowanie się do nich w trybie cyt. przepisu. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 kpa) ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, zbadał wszystkie kwestie mieszczące się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno te, które były przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę, jak i te, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 pgik. Organ II instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji nie kontroluje prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, lecz ponownie rozpatruje sprawę, czyli bada ją od nowa w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące prawo. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się więc wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji. W tym miejscu należy poczynić kilka uwag dotyczących specyfiki postępowania odwoławczego przewidzianego przepisami kpa. W tym zakresie wskazać trzeba, że nie można sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 kpa, a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto postępowanie odwoławcze przez ponowne rozpoznanie sprawy ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5.03.2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26.01.2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z 6.02.2014 r., II SA/Op 525/13 i z 25.09.2015 r., II SA/Op 276/15). W tym kontekście stwierdzić trzeba, że regulacje pgik (w szczególności art. 12b ust. 7) w żaden sposób nie modyfikują ogólnych zasad postępowania administracyjnego dotyczących odwołań od decyzji. Taki sam pogląd w tym zakresie podziela orzecznictwo sądów administracyjnych (vide np. wyroki WSA w Szczecinie z 12.01.2017 r., II SA/Sz 1179/16, LEX nr 2201962 i z 1.03.2017 r., II SA/Sz 1177/16, LEX nr 2260554). Nie ulega wątpliwości, że Skarżący w takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy wskaże na inne uchybienia i nieprawidłowości, niż wynikające z protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości stosownie do art. 12 ust. 6 pgik, może kwestionować je w skardze do sądu. W przedmiotowej sprawie tymczasem, co będzie wynikało z dalszej części uzasadnienia, Skarżący nie zakwestionował wskazanych dodatkowo przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji uchybień i nieprawidłowości. Dodać należy, że Skarżący w uzasadnieniu skargi sam wskazywał na wyżej opisane obowiązki organu rozpatrującego odwołanie wywodząc, że "prawną konsekwencją statuowanej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów". Niezrozumiałe są w tym kontekście zarzuty Skarżącego w stosunku do zaskarżonej decyzji, w której to właśnie organ II instancji w pełni zastosował się prezentowanego przez niego poglądu. [...] zarzucił, że w przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji naruszono § 80 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów oraz załącznik nr 7 do rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej poprzez zastosowanie nieprawidłowej kolorystyki (granic działek, kierunków naziemnej sieci elektroenergetycznej, projektowanej sieci uzbrojenia terenu). Organ zarzucił również brak opisu nawierzchni drogi, jej nazwy i numeru działki. Podkreślenia wymaga to, że Skarżący, pomimo tego że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w ogóle nie odniósł się do powyższych zarzutów. Wskazane uchybienia w oczywisty sposób przemawiają za tym, że przedłożona przez Skarżącego dokumentacja geodezyjna była wadliwa i jako taka nie mogła zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy jeszcze raz podkreślić to, że przytoczonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej skarżący skutecznie nie zakwestionował, w szczególności nie przedstawił w skardze żadnych kontrargumentów w tym zakresie, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę. Ponadto organ II instancji zarzucił, że w analizowanej dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego brak jest pomiaru zmienionego położenia ogrodzenia na działce nr [...] , nie wykreślono nieistniejącego ogrodzenia na ww. działce oraz brak jest pomiaru fragmentu ogrodzenia na działce [...]. Odnosząc się do elementów i zakresu, jakie winna obejmować mapa do celów projektowych wskazać należy na treść § 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych, zgodnie z którym "Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej.". Z kolei w myśl § 5 cyt. rozporządzenia, "Mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy". Stosownie do § 6. ust. 1 cyt. rozporządzenia "Treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać: 1) opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, 3) usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy.". Natomiast § 78 cyt. rozporządzenia stanowi, że "Do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje: 1) zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b ustawy; 2) wyniki pomiarów obiektów nieobjętych bazami danych, o których mowa w pkt 1, wskazanych przez projektanta lub inwestora; 3) opracowania planistyczne oraz projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich.". Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że mapę do celów projektowych stanowi aktualna mapa sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów (w szczególności § 28 i 63 ust. 1 oraz cytowanych przepisów rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych), która winna zawierać wszystkie elementy wymagane dla niej i za takie należy uznać obiekty, których brak pomiaru oraz brak wykreślenia zarzucił Skarżącemu organ. De facto Skarżący nie kwestionował konieczności naniesienia tych obiektów lub ich wykreślenia, natomiast twierdził, że nie były one objęte zakresem wykonywanego przez niego zlecenia. W tym kontekście wskazać trzeba, że stosownie do cyt. § 5 rozporządzenia, mapy, do celów projektowych powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a więc nawet jeżeli zlecenie obejmowałoby mniejszy obszar, to obowiązkiem geodety jest objęcie szerszego obszaru. Podkreślenia wymaga, że w myśl § 80 pkt 10 rozporządzenia w sprawie standardów, treść opisu mapy do celów projektowych stanowi m.in. oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji. Z mapy przedłożonej przez Skarżącego wynika, że obszar ten obejmuje całą mapę, a więc cały jej obszar winien podlegać aktualizacji, co, jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, nie miało miejsca. To na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Nie było zasadne odwoływanie się przez Skarżącego do § 6 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz § 78 rozporządzenia w sprawie standardów. Z ich treści wynika, że geodeta do sporządzenia mapy do celów projektowych winien wykorzystać wyniki pomiarów obiektów wskazanych przez projektanta lub inwestora, zgodnie z celem wykonywanej pracy. Są to sformułowania wyjęte z kontekstu, natomiast przepisy te wprost wskazują na inne, oprócz ww. pomiarów obiektów, elementy. Wynika to wprost z treści cyt. § 6 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno-kartograficznych. Natomiast § 78 rozporządzenia w sprawie standardów stanowi, że "Do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje: 1) zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b ustawy; 2) wyniki pomiarów obiektów nieobjętych bazami danych, o których mowa w pkt 1, wskazanych przez projektanta lub inwestora; 3) opracowania planistyczne oraz projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich." Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że argumentacja Skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na akceptację. Wskazać trzeba, że nie był zasadny zarzut Skarżącego dotyczące braku możliwości wejścia przez niego na teren działki i dokonania na niej pomiarów, która nie była przedmiotem pracy geodezyjnej i stanowiła własność innych osób niż zleceniodawca tej pracy. Należy przytoczyć art. 13 ust. 1 pkt 1 pgik, zgodnie z którym osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne mają prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z wykonywanymi pracami. Jego uzupełnienie stanowi art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że właściciel lub inna osoba władająca nieruchomością są obowiązani umożliwić podmiotom, o których mowa w art. 11 (tj. wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych), wykonanie prac geodezyjnych i kartograficznych określonych w art. 13 ust. 1. W tym kontekście tłumaczenia Skarżącego nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, ponieważ obowiązujące przepisy umożliwiają mu wejście na teren każdej nieruchomości, zatem nie tylko tej, która stanowi własność osoby, która jest zleceniodawcą tych prac. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji brak jest pomiaru zmienionego położenia ogrodzenia na działce nr [...] , nie wykreślono nieistniejącego ogrodzenia na ww. działce oraz brak jest pomiaru fragmentu ogrodzenia na działce [...] , przy czym Skarżący był zobowiązany do wykonania tych pomiarów oraz miał obiektywną możliwość, w świetle cyt. art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pgik, ich wykonania. Odnośnie zarzutu dotyczącego skorzystania prze organy z ortofotomapy znajdującej się w zasobach Geoportalu. Zgodnie z § 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, treść roboczej bazy danych wykonawca porównuje z treścią ortofotomapy cyfrowej w celu wyeliminowania błędów grubych dotyczących położenia i właściwości topologicznych obiektów objętych tą bazą, jeżeli organ, do którego zgłoszone zostały prace geodezyjne i kartograficzne, udostępni wykonawcy odpowiednią ortofotomapę cyfrową. W analizowanej sprawie organ udostępnił Skarżącemu ortofotomapę z zasobów Geoportalu. Podkreślenia wymaga, że przepis ten w żaden sposób nie wskazuje na to, skąd taka ortofotomapa może pochodzić. Jak wynika z informacji dostępnej na stronie https://www.geoportal.gov.pl/o-geoportalu/informacje-o-projekcie, "Głównym celem projektu GEOPORTAL 2 było udostępnienie obywatelom, przedsiębiorcom oraz administracji publicznej informacji przestrzennej z urzędowych rejestrów gwarantujących jej jakość, aktualność i wiarygodność.". Wynika z powyższego, że organy na potrzeby niniejszego postępowania były w pełni uprawnione do korzystania z przedmiotowej bazy danych, która, co należy podkreślić, jest projektem rządowym, mającym na celu ułatwienie dostępu do danych pozyskiwanych w jego ramach. Nieracjonalne byłoby w takiej sytuacji wymaganie, aby organy mimo że mogą skorzystać z tej bazy, miały zwracać się o ich udostępnienie, wówczas kiedy powszechnie dostępna są te znajdujące się w Geoportalu. Nie bez znaczenia byłoby też niepotrzebne przedłużanie postępowania, ponieważ udostępnienie map w trybie administracyjnym wiązałoby się z dodatkowym oczekiwaniem na ich uzyskanie. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie zakazują korzystania przez organy z Geoportalu w postępowaniach administracyjnych. Portal ten został stworzony właśnie m.in. w celu wykorzystania jego bazy przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej "1. Organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: 1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych; 2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych; 3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów; 4) przekształcania, umożliwiające przekształcenie zbiorów w celu osiągnięcia interoperacyjności zbiorów i usług danych przestrzennych; 5) umożliwiające uruchamianie usług danych przestrzennych. 2. Usługi, o których mowa w ust. 1, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej." Natomiast stosownie do art. 13 ust. 1 cyt. ustawy "Główny Geodeta Kraju tworzy i utrzymuje geoportal infrastruktury informacji przestrzennej jako centralny punkt dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1." Zatem kwestie zapisów zawartych w regulaminie Geoportalu nie mają znaczenia dla oceny możliwości korzystania z jego zasobów przez organy administracji, ponieważ nie stanowią one przepisów, a jedynie informacje. Organ natomiast jest obowiązany procedować na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 kpa). Wbrew zarzutom Skarżącego organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, co wynika chociażby z uznania przez niego zasadności części tych zarzutów. Nawet jednak pominięcie pewnych kwestii nie mogłoby być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"). Wynika to z tego, że organ II instancji wskazał na inne jeszcze naruszenia prawa przez Skarżącego przy sporządzaniu projektu mapy, które przesądzały o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. Reasumując, organ II instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących nieprawidłowości, których dopuścił się Skarżący przy sporządzaniu projektu mapy do celów projektowych, co skutkowało odmową przyjęcia materiałów sporządzonych przez Skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.