II SA/Gl 860/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], wydanym na podstawie art. 123 i 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z wnioskiem o zmianę warunków technicznych wydanych przez "A" sp. z o.o. w R. i dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w myśl art. 155 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zapisów warunków technicznych przyłączenia wydanych przez "A" sp. o.o. w R. i wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] r. (sprawa numer [...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na parceli nr [...], przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu podano m. in., że J. P., w późniejszym czasie wraz z żoną B. P. i córką M. P., pierwotnie żądał wznowienia postępowania, a po złożeniu wyjaśnień w piśmie z dnia [...] r. zmienił swoje żądanie i poprosił o zmianę warunków technicznych wydanych przez "A" sp. z o.o. i dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 155 k.p.a. Rozpatrując wniosek organ zważył, że autorem warunków technicznych przyłączy jest "A" sp. z o.o. w R. i tylko ten podmiot może dokonać wnioskowanych zmian. Dodatkowo, zmiana wydanych warunków technicznych nie powoduje konieczności zmiany decyzji, ponieważ ona swym zakresem nie obejmowała budowy przyłączy. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.) inwestor nie ma obowiązku załączania do wniosku o pozwolenie na budowę budynku warunków technicznych dotyczących podłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy elektroenergetycznej. Tak więc, gdyby nawet doszło do zmiany wydanych wcześniej warunków przez "A" sp. z o.o., organ nie zmieniłby wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem sposób rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę nie zależy od warunków technicznych dotyczących przyłączenia budynku do sieci. W rozpatrywanym przypadku sprawa podłączenia zrealizowanego obiektu do istniejących sieci jest odrębnym zagadnieniem, które powinien załatwić inwestor bezpośrednio z właścicielem sieci, do której zamierza dokonać przyłączenia, a po wzajemnym ustaleniu warunków powinien uzyskać stosowną zgodę na budowę przyłączy (ewentualną rozbudowę sieci) przewidzianą przepisami ustawy – Prawo budowlane (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, t.j.: wyeliminowanie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem zapisów w wydanych przez "A" sp. z o.o. – warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej (WT) w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyłącza wody nr [...] rażąco naruszających prawo, przekraczających uprawnienia spółki oraz poświadczających nieprawdę. Wydanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 12 k.p.a. oraz poświadczenie w uzasadnieniu nieprawdy, że tylko "A" sp. z o.o może zmienić wydane WT, w których poświadczała nieprawdę, przekroczyła uprawnienia wynikające z obowiązującego prawa, przez co działając na szkodę strony zobowiązywała ją do działań, które winna wykonać Spółka jako zadanie Gminy jej powierzone. Nie podano stronie przepisu prawa (art. 6 k.p.a.) na podstawie którego zobowiązana była do wykonania "Projektu budowlanego przyłącza". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że sprawa dotycząca zmiany warunków technicznych przyłączenia budynku do sieci wodociągowej nie mieści się w kategorii spraw indywidulanych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nieprawidłowa była natomiast odmowa wszczęcia postępowania orzeczona przez organ I instancji w stosunku do drugiej części żądania skarżących dotyczącej zmiany decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 155 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie wskazał żadnej z przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia na podstawie art. 61a §1 k.p.a. Dokonał natomiast merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku i w konsekwencji stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem organ nie może w tym trybie formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie czynności z urzędu lub na wniosek stron niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 77 § 1 k.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 80 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., przez dokonanie oceny na podstawie tylko wybranego materiału dowodowego uznając, że okoliczności sprawy zostały udowodnione chociaż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowienia Prezydenta Miasta R. lub stwierdzenia ich nieważności w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie podając, jakimi przesłankami kierował się i dlaczego nie uwzględnił żądania wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy w związku z podanymi w nim, i wcześniejszych dowodach, zarzutów co do sposobu prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Skarżący nie żądał zmiany warunków technicznych przyłączenia budynku do sieci wodociągowej (WT), żądał unieważnienia zapisów w wydanych WT naruszających prawo (stwierdzenie nieważności tych zapisów). Budowa przyłącza zgodnie z Prawem budowlanym wymaga dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1a), co miało miejsce w prowadzonym postępowaniu w 2013 r. i na co została wydana decyzja (milcząca). Faktycznie żądaniem wniosku było też doprowadzenie sieci wodociągowej do nieruchomości przez wezwanie "A" do zaniechania działań niezgodnych z prawem, tj. narzucania w wydawanych WT obowiązków na inwestorów i przyszłych odbiorców nie tylko niezgodnych z prawem, ale i wręcz niemożliwych w realizacji. Wskazywał, że ten sam przewód wodociągowy w wydanych WT został nazwany siecią wodociągową lecz w sytuacji, gdy zwrócono się o zawarcie umowy na jej eksploatację, w odpowiedzi "A" stwierdziło, że ten przewód nie jest siecią lecz przyłączem do budynku skarżącego. W piśmie z dnia [...] r do Wojewody [...] wnosił o wszczęcie postępowania w celu unieważnienia w regulaminie: §7ust. 1 i 2, §9, §10, §11, §12, §14 ust. 3 (stwierdzenie "co najmniej"), §14 ust. 4, §17, §18, §19, §31, §32 ust. 2, §33, §34 oraz wezwanie Prezydenta do zaprzestania naruszeń prawa przez "A" sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jednocześnie wg art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w znacznej części, które ma na celu jednoznaczne ustalenie: po pierwsze – przedmiotu sprawy (sam skarżący w skardze podnosi, że dokonano tu wadliwej i niepełnej oceny, jego żądania), a po drugie – prawidłowej kwalifikacji prawnej, wg ustalonego stanu faktycznego. W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. NSA w innym wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2934/15, stwierdzał: "Rozpoznając zażalenie w razie, gdy organ wyższego stopnia ustali, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania co do treści rozstrzygnięcia zażalenia, uchyla postanowienie (...)." Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację Wojewoda, że nie jest on upoważniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, załatwiającego sprawę co do istoty, gdyż nie pozwala na to przede wszystkim wadliwie zastosowany przez Prezydenta tryb z art. 61a §1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem zastosował art. 61a k.p.a., choć w piśmie skarżącego z 17 stycznia 2017 r. wyraźnie wskazano m. in.: "(...) wnosiliśmy o dokonanie zmiany decyzji w myśl art. 155 k.p.a. (...)". To żądanie nie zostało rozpoznane w sposób należyty, skoro zakończyło się odmową wszczęcia postępowania. Zatem, skoro sam skarżący przyznał, że przed organem I instancji dokonano wadliwej i niepełnej oceny, jego żądania, a w związku z tym konieczne było przeprowadzenie czynności wyjaśniających, zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nakazywała wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Wszelkie uwagi merytoryczne skarżący może podnosić w dalszym postępowaniu, jako że Sąd nie może tu dokonywać oceny merytorycznej sprawy. Taka ocena możliwa jest dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób niewadliwy. Ocena zastosowania prawa materialnego następuje więc w ostatniej kolejności. Skoro ma być prowadzone dalsze postępowanie, to skarżącemu przysługiwać będą również konkretne środki odwoławcze, gdzie będzie mógł podnosić merytoryczną argumentację. Sąd nie stwierdził, by naruszono art. 10 §1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący nie uzasadnia tego zarzutu szczegółowo. Przy tym, "Zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych." (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 546/16). Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., wskazanych w skardze art. 7, 77, 10 §1, 80, 81 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z uwagi na fakt, że rozdział 3a p.p.s.a. zatytułowany jest "sprzeciw od decyzji", a w niniejszej sprawie skarżący kwestionował postanowienie Wojewody (nie decyzję) i został pouczony o możliwości wniesienia skargi, a nie sprzeciwu, więc by nie pogarszać jego sytuacji w związku ze skróceniem prawa do wniesienia sprzeciwu (14 dni zamiast 30 dni – art. 64c §1 p.p.s.a.), Sąd rozpoznał wnoszone pismo na rozprawie, w składzie właściwym tak dla rozpoznania skargi, jak i sprzeciwu (art. 64d §2 p.p.s.a.), zgodnie z oznaczeniem pisma, jako skargę. Potraktowanie go jako sprzeciwu i tak powodowałoby z ww. przyczyn jego oddalenie. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.