II OSK 1898/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. U. i B. D. Sp. z o.o. w K. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej R. U. i B. D. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 795/09 w sprawie ze skargi R. U. i B. D. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 795/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. U. i B. D. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku R. U. i B. D. Sp. z o.o. w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego M. W., wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2009 r., Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2008 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Spółka podniosła, iż przygotowywana jest nowelizacja ustawy Prawo budowlane, m. in. w zakresie ograniczenia sytuacji, w których wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Może się zatem zdarzyć, że na dalszym etapie inwestor nie będzie już musiał uzyskać pozwolenia na budowę i wówczas skarżący pozbawiony byłby możliwości obrony swych praw. Zdaniem skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniony jest tym, iż inwestor niewątpliwie wykorzysta możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, której podjęcie spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci uszkodzenia części budynku należącej do skarżącego, co jest równoznaczne z naruszeniem jego słusznego interesu i wyrządzeniem znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Z przyjętej wykładni powołanego przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalne jest również na etapie postępowania kasacyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, LexiNexis, Warszawa 2006 r., s. 191, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007/4/77). Należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2008 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku biurowego o pomieszczenia biurowe na działce nr [...] obr. [...] K. przy ulicy R. w K."., wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja to nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) - Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia od decyzji organu I instancji a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wprawdzie art. 55 w związku z art. 64 § 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że warunki zabudowy ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę to jednak należy wskazać, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy od tych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Związanie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, iż podnoszona przez stronę okoliczność nowelizacji ustawy Prawo budowlane nie może stanowić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne sprawują tę kontrolę mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego. Na ocenę tą, jak i ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą mieć zatem wpływu projekty zmiany określonych ustaw. Należy również podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.